Agriculture africaine : l’impasse des pôles de croissance agricole
Auteur (s) : Action contre la Faim, CCFD-Terre Solidaire, Oxfam France
Introduction :
Dix ans après une crise mondiale des prix agricoles qui a provoqué des famines dans de nombreux pays, y compris en Afrique, les pôles de croissance agricoles se multiplient et occupent une place grandissante dans les stratégies de développement agricole en Afrique subsaharienne, sans que leur impact positif sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle et la lutte contre la pauvreté ait été démontré. Ils s’inscrivent dans la dynamique générale d’incitation de l’investissement privé à grande échelle dans l’agriculture, mise en avant par les Etats africains, les organisations internationales, les agences de développement, et les firmes agroalimentaires multinationales, aux dépens des agricultures familiales et paysannes.
Cette note est basée sur les conclusions d’un groupe d’experts indépendants, qui a mené une série d’études de terrain au Burkina Faso et au Cameroun, et une analyse bibliographique globale sur le phénomène de multiplication des pôles de croissance en Afrique subsaharienne.
Les pôles de croissance agricole figures montantes du développement agricole en Afrique Subsaharienne
Les pôles de croissance agricoles, parfois appelés agropoles, sont développés sur des zones de terres agricoles dotées d’un fort potentiel, souvent irriguées ou potentiellement irrigables, et sur lesquelles les pouvoirs publics souhaitent favoriser la concentration des investissements publics et privés.
Ils sont dotés d’infrastructures de soutien à la production, à la transformation et à la commercialisation des matières premières agricoles, et sont connectés aux marchés régionaux et internationaux pour l’achat d’intrants ou la vente des produits. Ils bénéficient de facilités réglementaires, législatives, douanières et/ou fiscales pour encourager les investissements privés, et reposent sur des partenariats entre les acteurs publics (Etats, pays bailleurs de fonds, banques de développement, etc.) et les acteurs privés (grands investisseurs privés, firmes multinationales, etc.) pour la création, le financement, le développement et la gestion de l’ensemble des activités qui y sont menées.
Dans leur mise en place sur le terrain, les différentes composantes des pôles de croissance agricoles varient en termes de surfaces concernées, d’articulation entre les acteurs impliqués, de filières priorisées (productions vivrières nationales ou régionales, productions pour l’exportation, productions industrielles non alimentaires…) etc.
Cependant les différentes formes de pôles de croissance rencontrées dans les pays africains ont plusieurs points communs fondamentaux :
- une conviction que le potentiel de terres agricoles existant est actuellement sous-exploité par les agricultures familiales ; et donc un objectif d’attraction d’investisseurs privés de grande taille pour moderniser le secteur agricole et agroalimentaire national ;
- une alliance entre acteurs publics (Etats, pays bailleurs de fonds, banques de développement) et privés (investisseurs privés, firmes multinationales, secteur privé national), notamment sur le financement et la gouvernance, avec une intervention de l’Etat centrée sur la réalisation d’infrastructures (routes, irrigation, etc.), les réglementations, les incitations fiscales, l’engagement de non-judiciarisation ;
- une logique de contractualisation avec les producteurs familiaux pouvant rester sur le territoire et les industries de l’aval ou les entreprises de production agricole, ainsi que la fourniture de services aux producteurs, petites et moyennes entreprises (crédits, appuis techniques)
- une tentative de formalisation des droits et l’attribution de titres fonciers, avec des réserves foncières dédiées aux investisseurs privés ;
La diversité des acteurs et financeurs impliqués, la complexité des montages financiers, la dénomination et la géométrie variables des pôles de croissance agricoles rendent difficile de dresser une cartographie exhaustive de la situation. Lesdits pôles sont toutefois devenus partie intégrante des politiques et des financements en Afrique et leur développement devient une approche structurante de la politique agricole nationale dans de nombreux pays.
Depuis environ 5 ans, les parcs agroindustriels, agropoles ou pôles de croissance agricoles se généralisent sur le continent africain (Mali, Togo, Cameroun, Sierra Leone, Ethiopie, etc.), soutenus par les facteurs suivants :
- Le soutien continu aux pôles de croissance par la Banque mondiale, qui avait annoncé en 2011 vouloir cibler le Cameroun, le Mozambique, la Gambie, et la République Démocratique du Congo.
- La création de la plateforme Grow Africa en 2011, qui soutient l’entrée de grandes entreprises dans le secteur agricole africain, et défend leurs intérêts et demandes, notamment en termes de réformes politiques.
- Le lancement de la Nouvelle Alliance pour la Sécurité Alimentaire et la Nutrition (NASAN) en 2012, qui promeut une approche combinant réformes législatives et réglementaires nationales, alliance avec les entreprises agroalimentaires, structuration des chaînes de valeur internationales, et inclut les pôles et corridors de croissance agricoles existants dans ses stratégies nationales.
- L’activisme de la Banque Africaine de Développement en faveur des pôles de croissance agricoles depuis 2016.
- L’intégration depuis 2016 de l’approche par les pôles de croissances dans les documents de politiques de développement agricole, au niveau du continent (Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine 2e génération) comme des pays africains (Programmes Nationaux d’Investissements Agricoles deuxième génération), notamment au Burkina Faso ou au Sierra Leone.
Panorama du développement de pôles et corridors de croissance agricoles en Afrique
Les pôles de croissance : symbole d’une logique globale de privatisation des investissements agricoles en Afrique
Les leçons mal apprises des crises alimentaires
Selon les promoteurs de cette approche basée sur l’urgence de produire plus, d’investir plus et de « moderniser » plutôt que de produire mieux, de produire autrement, et de mieux répartir et protéger l’alimentation, il est donc essentiel de faciliter l’entrée massive de grands acteurs privés non agriculteurs (entrepreneurs, hommes d’affaires nationaux, firmes multinationales ou investisseurs étrangers) dans le secteur agricole. Avec donc la conviction sous-jacente que les productrices et producteurs à petite échelle ne peuvent pas relever le défi de nourrir les pays africains, alors qu’ils fournissent déjà la grande majorité de l’alimentation disponible sur le continent. Le secteur agricole est présenté comme riche d’un potentiel de terres, d’eau et de gains de productivité inexploités, et porteur de perspectives de croissance alléchantes pour les firmes multinationales de l’agroalimentaire (semences, engrais, produits phytosanitaires, machinisme, fabricants d’aliments, transformateurs, planteurs, etc.) en proie à des marchés en croissance faible dans d’autres régions du monde.
Les modèles de développement agricole promus depuis 2007-2008 s’inscrivent dans la continuité de ceux portés depuis la première Révolution verte lancée à partir des années 1950-60 dans des pays d’Asie et en Amérique latine, avec le paquet « mécanisation, irrigation, semences sélectionnées, engrais synthétiques et pesticides ». Il est implicitement considéré qu’il n’y a pas d’alternative possible pour augmenter la production agricole des pays pauvres, éradiquer la faim et éviter de futures famines.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer la place croissante des firmes multinationales agroalimentaires (Yara, Cargill, Nestlé, etc.) dans le discours sur la lutte contre la faim et la transformation de l’agriculture, dans la gouvernance de l’agriculture et de la sécurité alimentaire et dans les initiatives de développement agricole :
- L’activisme croissant des firmes qui dans les années 2000 se dotent de fondations philanthropiques pour effectuer un travail de plaidoyer, en mettant à profit un statut non commercial, notamment dans les négociations internationales.
- Les firmes lancent ou financent même directement des initiatives, comme le géant des engrais Yara avec les corridors de croissance agricoles à partir de 2008.
- La montée en puissance d’un discours des multinationales sur le développement et la durabilité, en lien avec leur communication sur la responsabilité sociale et environnementale, dans les espaces internationaux onusiens. Les intérêts et priorités des firmes et des Etats sont alors présentés comme convergents, et conditions sine qua non du succès des politiques de développement (objectifs du millénaire, objectifs de développement durable, action climatique, lutte contre la faim).
Un soutien politique croissant des partenaires techniques et financiers
La plupart des bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux soutiennent des composantes des projets de pôles de croissance agricoles (infrastructures d’irrigation à grande échelle, structuration des chaînes de valeur, etc.), même si elles ne financent pas le pôle en tant que tel. C’est ainsi le cas de l’Agence Française de Développement (AFD) avec le cofinancement du barrage hydro-électrique de Kandadji au Niger (Projet finalement transformé en pôle de croissance agricole de nombreuses années après le lancement des travaux de construction d’infrastructures) ou de Bagré au Burkina Faso (financement à la sécurisation du barrage à Bagré en 2006, avant que le Pôle de croissance de Bagré ne soit lancé en 2011), ou le financement et la participation des Etats du G7 à la NASAN, qui inclut notamment le Pôle de croissance agricole de Bagré ainsi que SAGCOT en Tanzanie et BAGC au Mozambique.
Le soutien aux pôles de croissance et aux autres approches basées sur des logiques d’agglomération d’entreprises privées pour développer l’industrialisation est une tendance croissante pour la BM depuis le début des années 2000, notamment avec des financements pour tous les premiers projets de pôles et corridors de croissance agricoles en Afrique Subsaharienne, et un soutien à des projets plus récents dans de multiples pays africains.
Faiblesse de l’assise théorique des pôles de croissance agricoles
Les pôles de croissance agricoles présentent un certain flou conceptuel, au-delà de l’idée de regrouper toutes les interventions de développement en méga-projets territoriaux.
Par ailleurs, les promoteurs des pôles de croissance agricoles, n’ont jamais détaillé les conditions qui permettraient aux pôles de croissance agricoles de générer ou pas un développement territorial durable et équilibré, et notamment le lien entre croissance et développement, les relations instaurées entre une entreprise agroalimentaire dominante et des producteurs placés sous sa dépendance, le rôle des pouvoirs publics, etc.
Une logique de partenariat public-privé qui n’en est pas une
Les pôles de croissance agricoles sont bâtis sur la logique de partenariat public-privé, mais avec une configuration différente sur le partage des responsabilités de financement :
- l’acteur public étatique est porteur des investissements initiaux – en mobilisant souvent des prêts ou dons de l’APD ; il aménage des périmètres industriels (électricité, plateformes de collecte ou de stockage, terrains industriels, etc.) ; rénove ou construit des réseaux routiers ou ferroviaires et des ports ; s’engage à libéraliser le secteur agricole pour en faciliter la prise en main par les entreprises privées ; finance de grands aménagements hydrauliques ; sécurise l’accès au foncier pour les investisseurs ; accorde des exonérations et réductions de taxes et impôts aux investisseurs privés ; met en place des fonds pour soutenir l’investissement privé (comme les fonds catalytiques sur SAGCOT et BAGC).
- les investisseurs privés se chargent des investissements en rapport direct avec la production agricole sur les terres aménagées pour eux, et dans les activités de transformation de produits agricoles (agrocarburants, produits alimentaires, alimentation animale, etc.). Il est généralement attendu que les entreprises privées financent elles-mêmes la connexion de leurs terres au réseau primaire de canaux d’irrigation financé par les acteurs publics. Ils entrent par ailleurs dans les espaces de décision relatifs aux pôles de croissance agricoles, voire même dans des espaces nationaux ou internationaux de gouvernance de l’agriculture ou de la sécurité alimentaire
L’efficacité des PPP agricoles et leur contribution à la lutte contre la pauvreté et pour la sécurité alimentaire n’ont à ce jour pas été prouvées, et les évaluations conduites n’ont pas porté attention à certains aspects importants de ces dispositifs, notamment l’accès des plus pauvres, le partage des revenus et celui des risques.
Une logique de régimes dérogatoires qui privent les Etats de ressources fiscales essentielles sans démultiplier l’investissement en agriculture
Les pôles de croissance agricoles ont des caractéristiques communes avec les zones économiques spéciales et sont parfois considérés comme un type spécifique de ZES, spécialisée dans l’industrie agroalimentaire.
Les pôles de croissance agricoles, combinent la logique d’agglomération d’activités agroindustrielles avec une logique d’incitation à l’investissement privé par l’environnement réglementaire et des régimes douaniers et fiscaux privilégiés par rapport au reste du territoire.
Les projets de pôles de croissance agricoles peuvent cumuler des incitations à l’investissement privé dans l’agriculture et agroalimentaire à deux niveaux :
- Au niveau national, en lien avec les domaines réglementaires examinés par les index Doing Business et Enabling Business in Agriculture de la Banque mondiale, pour diminuer les contraintes administratives et réglementaires et faciliter la prise de parts de marché pour les entreprises des semences, d’engrais, etc. Dans certains cas, les incitations ne sont pas incluses dans les documents de projet d’agropole eux-mêmes, mais s’inscrivent dans la dynamique générale d’attraction des investisseurs privés dans laquelle les pôles de croissance s’inscrivent.
- Au niveau de la zone des pôles de croissance dédiés aux investisseurs privés : les entreprises s’installant dans les pôles de croissance peuvent bénéficier de réductions ou exonérations d’impôts sur les sociétés et/ou sur les bénéfices, de taxation douanière sur les importations d’équipement, de taxation douanière sur les exportations de produits, etc.
Une logique de contractualisation qui ne crée pas d’emplois et ne sécurise pas des revenus stables pour les producteurs
Les pôles de croissance agricoles cumulent l’attribution de foncier et autres moyens de production en priorité aux entreprises privées, et la contractualisation des producteurs restants (non déplacés par les travaux d’aménagements fonciers et hydrauliques) à petite échelle avec ces entreprises. Les modalités de contenu (fourniture d’intrants, fourniture d’irrigation, fournitures de services post-récolte, achats de la production, etc.) et de formalisation (contrats écrits ou accords oraux) des relations entre les exploitations commerciales et les agriculteurs familiaux environnants varient selon les projets voire les entreprises.
L‘approche repose en effet sur le fait qu’une partie de la population rurale sortira de l’agriculture pour être employée par les entreprises industrielles.
Les producteurs locaux qui subsistent sont quant à eux sensés non pas souffrir de la mise en concurrence avec une grande entreprise contrôlant à la fois la production, la transformation et la commercialisation, mais au contraire bénéficier de cette agrégation autour d’un acteur majeur par un effet de ruissellement, pour acquérir des techniques et devenir plus productifs sur moins de terres, avec un accès plus aisé aux intrants vendus par les entreprises privées, et une insertion dans les chaînes d’approvisionnement internationales.
Dans les faits, si l’engagement à établir des relations de contractualisation avec les producteurs locaux pour acheter leurs matières premières agricoles fait partie des critères de sélection des candidats investisseurs, celles-ci ne sont que peu mises en place, du fait des inconvénients et risques à porter pour les entreprises agroalimentaires et les producteurs (absence de cadre juridique coercitif en cas de non-respect des clauses du contrat, absence d’organisations de producteurs fortes pour l’accompagnement des producteurs sur les aspects de négociations et de respect des clauses du contrat, problèmes d’écoulement de la production locale non résolus, délais de paiement des produits, etc.).
L’approche par la contractualisation ne garantit pas le développement d’emplois décents sur les pôles et corridors de croissance agricoles, pour les personnes poussées à sortir de l’agriculture pour intégrer les activités de transformation créées par les investisseurs privés. Au Burkina Faso, où le développement du Pôle de croissance de Bagré a pour objectif la création de 30 000 emplois, il est plutôt constaté que les jeunes de la zone continuent à quitter les lieux pour chercher du travail dans les zones urbaines. Quand la création d’emplois est effective, leur qualité n’est pas garantie, en l’absence de clauses minimales liées aux salaires, aux conditions d’emploi, etc. Des personnes employées comme travailleurs journaliers sur la ferme de plus de 5 800 ha de Kilombero Plantations Ltd (KPL) en Tanzanie ont ainsi rapporté être payés en-dessous du salaire minimum tanzanien et ne pas pouvoir subvenir à leurs besoins fondamentaux.
Des difficultés de mise en œuvre sur le terrain
Sur le terrain, le développement de pôles de croissance et d’agropoles rencontre des difficultés importantes de mise en œuvre tant à Bagré-pôle au Burkina Faso, qu’en Tanzanie dans les zones du SAGCOT, au Mozambique sur le corridor de croissance agricole de Beira, ou au Cameroun.
En l’absence de suivi rigoureux et transparent des investissements réalisés sur les pôles et corridors de croissance agricoles, que ce soit par la NASAN, Grow Africa, les financeurs des projets ou par les Etats concernés, il est difficile de livrer un état d’avancement exhaustif et précis, même si les études de terrain et témoignages recueillis accréditent l’idée que le lancement de pôles de croissance agricoles n’aboutit pas mécaniquement à une arrivée massive d’investisseurs privés.
Une remise en cause croissante des pôles de croissance agricoles en Afrique
La critique des pôles de croissance agricoles prend de l’ampleur en Afrique, non seulement de la part des populations locales déplacées ou perdant des terres du fait de ces projets, mais également de la part d’acteurs du secteur privé local qui ne bénéficient pas d’un soutien à l’agro-industrialisation souvent formaté pour les grands investisseurs.
Un déficit de légitimité politique et sociale
Le caractère « hybride » des projets de pôles de croissance agricoles, qui ressortissent à la fois de la politique industrielle, de la politique d’aménagement du territoire et de la politique agricole, et la volonté de rationaliser la direction des pôles de croissance sous une seule unité de coordination, place bien souvent les pôles de croissance dans des processus ou à des échelons institutionnels où l’implication des organisations paysannes et de la société civile n’est ni habituelle, ni souhaitée. Les collectivités locales sont par ailleurs souvent marginalisées par l’approche descendante de l’Etat central dans le développement des pôles de croissance, comme constaté au Burkina Faso ou au Cameroun. Elles ne sont donc pas en mesure de s’assurer de la cohérence de cette politique avec les orientations de développement local.
Une menace sur l’efficacité de l’aide publique au développement
Au-delà de l’échec des projets de développement de pôles de croissance agricoles eux-mêmes à attirer de l’investissement à grande échelle dans le secteur agricole, c’est l’efficacité de l’aide publique au développement dans la lutte contre la faim qui est remise en question, puisque ces projets inefficaces sont présentés par leurs financeurs comme des outils de promotion de la sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté et concentrent des contributions importantes des bailleurs sur des zones restreintes du territoire. Le montant du financement annuel de la Banque mondiale à Bagré sur 2011-2017 correspond ainsi à 4,6% du budget moyen du pays pour le secteur agricole, sur une zone représentant moins de 0,5% de la surface agricole et moins de 0,3% des actifs agricoles du pays.
Conclusion et recommandations
- Concrétiser la priorisation au soutien aux agricultures familiales et paysannes, affirmée par la France, en s’engageant à ne pas participer au soutien direct ou indirect à des projets de pôles ou corridors de croissance agricoles ;
- Utiliser de manière systématique la grille d’analyse d’impact ex-ante sur le foncier, déjà existante, pour tous les soutiens à des investissements privés, y compris par la filiale Proparco.
Publier les informations de base relatives aux soutiens de la filiale Proparco aux investisseurs privés, afin qu’il puisse être vérifié qu’ils ne contribuent pas à l’expansion des pôles de croissance agricoles au détriment des agricultures familiales et paysannes
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