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NEPAD (Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique)
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Nourrir 1,5 milliard de personnes en 2030 et 2 milliards en 2050 est l’immense défi auquel s’attèle l’Afrique. L’objectif pour les prochaines décennies est de « garantir la sécurité alimentaire pour une population croissante et de plus en plus urbanisée, créer de la richesse et des emplois dans les zones rurales en particulier, tout en réduisant les inégalités et la vulnérabilité et en protégeant le capital environnemental et humain ».
Des économies africaines peu diversifiées et très hétérogènes
Les économies nationales au sein desquelles évoluent les agricultures africaines sont extrêmement hétérogènes. Alors que l’agriculture occupe toujours une place dominante, notamment en termes d’emplois, le mouvement d’urbanisation s’est rarement accompagné d’une diversification des économies.
Certaines disparités des structures des économies africaines sont évidentes. Un seul pays, l’Afrique du Sud, dont l’économie est diversifiée, et fortement intégrée dans les marchés mondiaux, génère 30 % du PIB du continent, alors même qu’il héberge à peine 5 % de sa population. L’Afrique du Nord, aux secteurs secondaires et tertiaires dynamiques et fortement tournés vers le marché européen, se distingue également, comptant pour 35 % du PIB avec 20 % de la population africaine. Hormis ces pays qui sont parvenus à s’industrialiser, la principale ligne de partage entre les économies africaines réside dans l’importance des industries extractives dans chaque pays. Pour une quinzaine de ces pays, le poids de cette industrie dans le PIB est égal ou supérieur à celui de l’agriculture, alors que pour les 30 pays restants, l’agriculture reste dominante.
Démographie et urbanisation
Alors que la population mondiale a augmenté de 60 % ces trente dernières années, celle de l’Afrique était multipliée par plus de deux. À peine une douzaine de pays africains n’ont pas vu leur population doubler sur cette période. Il s’agit en particulier de pays d’Afrique du Nord ayant entamé leur transition démographique plus précocement. C’est aussi le cas de l’Afrique australe, qui, de plus, a été fortement affectée par la pandémie du SIDA.
La conséquence la plus directe de la croissance démographique, est que l’agriculture africaine a toujours plus de bouches à nourrir. En effet, les besoins alimentaires du continent progressent au même rythme que sa population, voire davantage, les modes de consommation urbains étant plus diversifiés et plus riches en produits animaux. L’urbanisation s’accompagne également d’une hausse relative de la consommation de céréales importées (blé, riz, maïs), au détriment des céréales locales ou des racines, tubercules et plantains majoritairement consommés dans de nombreux espaces ruraux. Lorsque des fluctuations sur les marchés internationaux s’ajoutent à ces évolutions structurelles, on comprend sans peine les tensions générées sur les marchés domestiques. La crise des prix de 2008 a montré le danger que fait courir cette dépendance vis-à-vis des marchés internationaux à la fois pour la sécurité alimentaire, les équilibres macro-économiques et donc la souveraineté nationale.
Performances et trajectoires des agricultures africaines
Contrairement à une perception répandue, la production agricole africaine a connu une progression régulière au cours de ces 30 dernières années : sa valeur a été multipliée par près de 3 (+ 160 %), soit une progression nettement supérieure au taux de croissance de la production agricole mondiale sur la même période (+ 100 %), quasi identique à celle du continent sud-américain (+ 174 %), et inférieure mais comparable à celle des pays Asiatiques (+ 212 %).
Mais, au-delà de ces performances globales, le modèle africain de croissance agricole s’écarte significativement des dynamiques observées en Asie ou en Amérique du Sud.
La croissance agricole africaine s’est essentiellement appuyée sur la mise en culture de davantage de terres, et sur la mobilisation d’une main-d’œuvre agricole en forte croissance, tandis que les rendements ont faiblement progressé, et que les techniques de production ont peu évolué. Ces dynamiques d’ensemble varient considérablement d’une région à l’autre au sein du continent, et à l’intérieur même des régions, en fonction de multiples facteurs.
Diversité des systèmes d’exploitation
La petite exploitation familiale domine les modes d’exploitation
Davantage que sur d’autres continents, l’Afrique est dominée par l’agriculture familiale avec des exploitations reposant essentiellement sur la main-d’œuvre familiale. Il est très difficile d’avoir des chiffres sur la part de l’agriculture familiale. Mais si on considère que l’immense majorité des petites exploitations sont exploitées dans un cadre familial, on peut se faire une idée de l’importance du phénomène.
Un accès faible et inégal aux facteurs de production freine l’intensification
Pour autant, les exploitations familiales ne sont pas homogènes. Certaines se modernisent — les plus grandes, celles bénéficiant des meilleurs terroirs, mais surtout, celles situés à proximité des marchés urbains, ou encore celles insérées dans une filière plus rémunératrice. Ces exploitations peuvent accéder au crédit facilitant l’accès aux équipements, aux aménagements fonciers, aux intrants améliorés, et bénéficier de services d’appui-conseils. Nombre d’entre elles tentent de s’organiser collectivement pour contrôler la mise en marché de leurs produits. D’autres formes d’agriculture familiale restent éloignées des préoccupations politiques, en particulier les systèmes d’élevage pastoral et les systèmes agro-forestiers, pourtant importants pour de nombreux pays.
Un potentiel de terres et d’eau très convoité
L’Afrique est, avec l’Amérique latine, le continent qui dispose de la plus grande surface de terres arables non cultivées. Selon la FAO, à l’échelle de l’Afrique, les terres cultivables (hors zones forestières) représentent trois fois la superficie des terres cultivées actuellement. Les zones soudaniennes en particulier, situées au nord et au sud du bassin du Congo, bénéficient de conditions souvent très favorables à l’agriculture mais n’ont encore qu’une faible densité de population. De façon paradoxale sans doute, l’autre atout de l’Afrique subsaharienne est le caractère extensif de la grande majorité de ses systèmes agraires. Cela signifie qu’existent de grandes marges de progrès de la productivité des terres agricoles. En dehors du bassin du Nil et des agrosystèmes méditerranéens, la faible mobilisation du potentiel hydrique est l’une des illustrations les plus évidentes de ce potentiel sous-exploité. À titre de comparaison, 6 % des terres agricoles africaines sont irriguées, contre 40 % en Asie. Par ailleurs, et ce n’est pas l’apanage de l’Afrique, l’optimisation de l’utilisation des ressources en eau permettrait souvent de réaliser des gains de productivité dans les systèmes d’ores et déjà irrigués.
Commerce régional et international
Les agricultures approvisionnent surtout les marchés nationaux. Mais, le commerce régional se renforce à la faveur des zones de libre-échange. L’Afrique est par ailleurs intégrée dans les marchés mondiaux. Une minorité de pays a développé des cultures de rente, exportées hors du continent, principalement vers l’UE qui lui accordait des préférences commerciales. Et tous les pays importent des vivres du marché mondial, avec des taux de dépendance variables. Entre 2007 et 2011, 37 pays africains étaient importateurs nets de denrées alimentaires, et 22 importateurs nets de matières brutes d’origine agricole.
Le commerce régional des produits agricoles : complémentarités et intégration
Les échanges intra africains de produits agricoles et alimentaires sont faibles : 17 % environ des échanges extérieurs des pays africains se font en intra-régional à la fin des années 2000. Ils figurent néanmoins parmi les principaux produits échangés en interne. Le commerce transfrontalier est animé par des flux de produits locaux. Il l’est aussi par des flux d’importation-réexportation alimentés par les stratégies de contournement des politiques de protection de certains pays vis-à-vis du marché mondial.
Des balances commerciales agroalimentaires déficitaires
Sous le double effet d’une perte de compétitivité des produits agricoles africains sur les marchés internationaux, et de la montée en puissance des industries extractives, la part des produits agricoles dans les exportations de l’Afrique a chuté de moitié depuis le milieu des années 90. Les exportations agricoles africaines renferment plusieurs spécificités. Elles reposent sur très peu de produits : le cacao (qui représente à lui seul 70 % des ex-ports agricoles du continent), le café, le thé, le coton, le sucre, les poissons et crustacés, les fruits (ananas et bananes).
L’Afrique dans les négociations commerciales
Le Cycle de Doha, ou la difficulté d’intégrer la spécificité agricole
Lancé en 2001, le « Cycle de Doha pour le développement » intéresse au premier chef les pays africains. Douze ans plus tard la négociation est bloquée sur de nombreux points. Dans le do-maine agricole, les négociations portent toujours sur les aides à l’agriculture et l’intégration dans les règles commerciales des préoccupations liées aux spécificités des échanges agricoles, à la prise en compte des enjeux de la sécurité alimentaire (clause de sauvegarde, stockage public, etc.), à la protection des moyens d’existence des petits exploitants, etc. En fait, c’est le devenir du « traitement spécial et différencié » pour les PED qui est sur la table, alors que ces derniers, notamment les pays émergents, gagnent des parts de marchés.
Les négociations APE : des intérêts divergents au sein des communautés africaines
Les APE concernent chaque sous-région de l’Afrique sub-saharienne (ASS), alors que l’Afrique du Nord est engagée dans un accord de libre-échange avec l’UE. Les APE visent l’instauration à terme de zones de libre-échange entre l’UE et les sous-régions pour que le régime commercial soit « OMC compatible » : l’Afrique australe, de l’Est, centrale et de l’Ouest.
Les préférences commerciales permettant l’accès des produits ACP en franchise de droits dans l’UE sont considérées discriminatoires. Les pays non-PMA (les PMA bénéficient du régime « Tout sauf les armes »), qui veulent exporter sur le marché européen avec une « marge préférentielle » par rapport aux concurrents, doivent accepter en retour une libéralisation de leurs importations venant de l’UE. Engagées en 2003, les négociations trainent en longueur. Conduites avec les CER, elles prétendent aussi à renforcer l’intégration régionale. Les blocages portent sur : i) les divergences d’intérêts au sein des CER entre les pays non-PMA prêts à ouvrir leurs marchés à l’UE en contrepartie d’un accès au marché de l’UE, et ceux qui craignent que cette ouverture ne déstabilise leurs secteurs de production et les prive des recettes fiscales de porte ; ii) la nécessité de mettre en place un tarif extérieur commun, alors que certains pays sont impliqués dans différentes CER en Afrique centrale et en Afrique australe ; iii) l’aide au développement additionnelle attendue par les pays ACP pour mettre à niveau leurs économies se heurte aux contraintes budgétaires de l’UE.
La faim, un problème persistant à l’échelle continentale
Malgré ces progrès agricoles significatifs et bien que la fréquence de l’insécurité alimentaire ait diminué ces vingt dernières années, l’Afrique est, selon la FAO, le seul continent où le nombre absolu de personnes sous-alimentées a augmenté sur cette période. En 1990, moins d’une personne sous-alimentée sur cinq vivait en Afrique, alors qu’elles seraient aujourd’hui plus d’une sur quatre. L’Afrique reste, avec l’Asie du Sud, le continent le plus fortement touché par l’insécurité alimentaire.
La faim, un enjeu agricole et global
Le développement de l’agriculture est une condition nécessaire de la lutte contre la faim mais certes pas suffisante. L’agriculture est en définitive un ressort indirect de la sécurité alimentaire. Puisque c’est l’activité économique principale des populations les plus pauvres, son développement fournit des ressources permettant aux ruraux de réduire les variations de volumes produits, de dégager des excédents pouvant couvrir les déficits occasionnels des ménages mais, surtout, d’obtenir des revenus qui leur permettent d’acheter des aliments diversifiés et d’autres biens de base.
Dès lors, la lutte contre la faim et la malnutrition fait appel à une combinaison de politiques : développement de l’agriculture (y compris les réformes foncières), développement des activités non agricoles et renforcement de la résilience des ménages, ou encore politiques ciblées sur la réduction des inégalités, la santé, le commerce, etc.
L’agriculture dans le NEPAD : impulser une révolution agricole
Le PDDAA n’est pas un programme mais une approche et un acte politique. Une approche dans la mesure où l’Agence du NEPAD (NPCA) n’est pas engagée dans la mise en œuvre des politiques ou des investissements, et qu’il n’a pas de caractère normatif. Il propose aux États et aux régions une méthode leur permettant d’établir des priorités pour l’agriculture, basée sur certains principes : i) la concertation entre acteurs nationaux, dont les organisations agricoles, ii) la mise en cohérence avec les grands équilibres macro-économiques (d’où une phase de modélisation économique pour calibrer les investissements nécessaires), iii) la subsidiarité, en laissant aux pays la définition de leurs priorités, en confiant aux communautés économiques régionales la mise en cohérence et les actions d’emprise régionale et enfin, en demandant au NPCA et à la Commission de l’Union africaine d’assurer l’appui technique et le pilotage stratégique ; iv) le partenariat et le dialogue avec les bailleurs ; v) la redevabilité ; et vi) depuis quelques temps, la recherche d’alliances avec le secteur entrepreneurial, au-delà des producteurs agricoles.
Mais c’est aussi un acte politique car il s’appuie sur les engagements internationaux en matière d’efficacité de l’aide pour renforcer le leadership africain. Il a pris au mot la Déclaration de Paris pour créer un support capable de canaliser l’engouement retrouvé pour le secteur agricole. Le principal mot-clé du PDDAA est sans doute « l’alignement ». Cette initiative est une des seules qui ait permis la constitution d’un fonds multi-donateurs géré de façon unique. Le PDDAA a donc été un catalyseur des initiatives africaines en matière de formulation de priorités nationales et de reprise en main par les africains du dialogue avec les partenaires financiers.
Intégrations et politiques régionales
L’approfondissement des processus d’intégration régionale au niveau des CER combiné avec l’initiative du NEPAD, en a conduit plusieurs à développer des politiques agricoles régionales, complémentaires des politiques nationales. Dès 2005, la CEDEAO adoptait l’ECOWAP, assortie en 2010 d’un programme régional d’investissements agricoles. La SADC a engagé le même processus et adopté la Politique agricole régionale (RAP) en juin 2013. La CEEAC de son côté a adopté la politique agricole commune de l’Afrique centrale en juillet 2013. Ces deux régions préparent le PRIA qui opérationnalisera les politiques régionales. La Communauté d’Afrique de l’Est est dotée d’une politique agricole et de développement rural depuis 2006. Elle a adopté un plan d’action sur la sécurité alimentaire en 2011, aligné sur les priorités du PDDAA.
Le financement public de l’agriculture
Qu’en est-il dix ans après cet « engagement de Maputo » ? En 2010, parmi les 44 pays dont les données sont disponibles, seuls 9 pays atteignent ou dépassent l’objectif. Vingt-deux pays consacrent moins de 5 % du budget de l’État aux dépenses agricoles ! Sur la période 1980-2010, l’Afrique a connu trois phases : une première dans les années 80 avec des dépenses agricoles supérieures à 6 %. C’était aussi la période où le secteur agricole était assez fortement taxé. Les ajustements structurels ont conduit à réduire drastiquement ce niveau de dépenses dans les années 90, avec un taux moyen de l’ordre de 2-3 %. Depuis 10 ans, un redressement timide se dessine. Les dépenses moyennes régionales avoisinent les 4 %. La crise alimentaire de 2008 a marqué un sursaut des autorités nationales. Mais la nouvelle importance accordée à l’agriculture ne se traduit pas encore dans les efforts financiers au secteur.
Deux tendances se dégagent sur la période. Les pays qui consacrent moins de 5 % de leur budget public à l’agriculture en 2003 ont souvent réduit leur concours financiers publics au secteur. À l’inverse, une majorité de pays situés au-dessus des 5 % connaissent une trajectoire inverse, avec des efforts accrus.
Des institutions de développement et de financement défaillantes
Le secteur agricole a besoin d’institutions multiples. Des institutions financières pour déployer du crédit, des sociétés d’assurances pour couvrir les risques, des institutions de recherche pour améliorer les variétés ou identifier de nouvelles techniques de production et de transformation, des systèmes d’appui-conseil technico-économique, des systèmes d’information pour se positionner sur les marchés, etc. Ces systèmes existaient avant les années 80-90. Souvent motivés par une logique d’encadrement des paysans et pas toujours performants, ils ont été balayés par les ajustements structurels.
Une immense majorité de producteurs sont seuls et ne bénéficient d’aucuns instruments de politique publique pour les accompagner au cours des campagnes agricoles et appuyer la modernisation de leurs exploitations.
La montée en puissance des organisations de producteurs
La montée en puissance des intégrations régionales et l’élaboration de politiques sectorielles ont accéléré la structuration des organisations de producteurs à l’échelle des sous-régions, au début des années 2000. Ces réseaux régionaux se sont réunis en 2010 pour créer l’Organisation panafricaine des agriculteurs : la PAFO. Elle fédère deux types de réseaux régionaux : (i) ceux constitués de plateformes nationales d’organisations paysannes (ROPPA en Afrique de l’Ouest et PROPAC en Afrique centrale) et, (ii) ceux auxquels adhèrent directement les OP des pays concernés (SACAU en Afrique australe et EAFF en Afrique de l’Est, UMAGRI en Afrique du Nord). Ils sont devenus des partenaires actifs des Communautés économiques régionales (CER), de l’Union africaine et du NEPAD. Toutefois, ces réseaux restent fragiles en raison des faiblesses de leurs membres, des difficultés à se professionnaliser et parfois de leur représentativité insuffisante.
Et pour une minorité, ce sont des structures de projets ou les organisations de producteurs (OP), peu préparées à déployer et gérer des services, qui ont remplacé les institutions publiques. Dans les deux cas, elles parviennent rarement à pérenniser les appuis qu’elles délivrent, lorsque les financements extérieurs cessent. Coûteux, ces services ne peuvent être payés intégralement par les petits producteurs.
Les enjeux agricoles et alimentaires
Des enjeux économiques : réduire la pauvreté en favorisant une croissance inclusive
Plus de la moitié de la population africaine tire de l’activité agricole, tout ou partie de ses moyens d’existence. Partant de cette réalité, promouvoir la croissance agricole, c’est travailler à améliorer les revenus, et de manière générale, les conditions de vie de plus d’un africain sur deux, dont la grande majorité des plus pauvres.
Les enjeux humains : réduire l’insécurité alimentaire et nutritionnelle
Si le développement de l’agriculture est insuffisant pour éradiquer la faim et la malnutrition, il en est un élément indispensable, essentiel et prioritaire. Tout d’abord, l’augmentation de la productivité agricole, mais aussi l’amélioration de l’efficacité des marchés des produits alimentaires permettent de réduire les prix à la consommation, favorisant ainsi l’accès à l’alimentation des populations les plus pauvres, qu’elles soient urbaines ou rurales.
Les enjeux environnementaux : une gestion durable des ressources naturelles
L’agriculture est utilisatrice, mais aussi gestionnaire de ressources en terre, en eau et en énergie. Développement agricole et gestion durable des ressources naturelles, sont naturellement profondément imbriqués.
Les enjeux politiques : affirmer la souveraineté, contribuer à la stabilité, à la sécurité et au rayonnement international de l’Afrique
Enfin, le développement de l’agriculture africaine est associé à des enjeux politiques de premier ordre. Les émeutes de la faim de 2007-2008 l’ont brutalement rappelé : dans un contexte de circulation de plus en plus rapide de l’information, sécuriser l’approvisionnement alimentaire n’est pas uniquement un impératif en termes de développement humain, mais il devient plus que jamais une condition de la stabilité politique du continent.
Les défis et lignes d’action
L’agriculture africaine doit accélérer sa croissance en exploitant son potentiel pour atteindre sa sécurité alimentaire, réduire sa dépendance du marché mondial, contribuer à la croissance économique globale et à l’intégration régionale. Elle doit le faire en contribuant à l’emploi des jeunes, à l’insertion des femmes et à la réduction des inégalités sociales, et tout en préservant les ressources naturelles et l’environnement.
Les leviers pour agir
Nourrir 1,5 milliard puis deux milliards d’Africains respectivement en 2030 et en 2050 est un défi que l’Afrique a la capacité de relever. Mais derrière ce défi, ce n’est pas seulement la question de la quantité de nourriture qui est posée et donc de la seule croissance de la production agricole. En effet, l’Afrique ne pourra réaliser sa sécurité alimentaire, que si elle parvient à réduire drastiquement l’emprise de la pauvreté qui mine à la fois ses capacités de production et la sécurité alimentaire et nutritionnelle.
Elle doit donc inventer un modèle de croissance agricole qui ait comme particularité de répondre — ou de contribuer à répondre —, simultanément à ses multiples enjeux : agricoles, démographiques, sociaux (pauvreté, emploi, réduction des inégalités, genre), environnementaux (protection des ressources naturelles et de la biodiversité), territoriaux (aménagement de l’espace, régulation du peuplement) et alimentaires.
Le processus d’intégration régionale dans lequel sont engagées les communautés économiques régionales et l’Union africaine est un des principaux atouts dont dispose les pays et les acteurs de la région. La promotion de l’agriculture et du commerce agricole est un des leviers pour construire et approfondir une intégration régionale par et pour les hommes, par et pour les produits de la région. À leur tour, la coopération et l’intégration régionales sont des leviers pour accroître les performances de l’agriculture, contribuer à une gestion rationnelle des ressources naturelles partagées, et améliorer la capacité de la région à assurer sa sécurité et sa souveraineté alimentaires.
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