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Initiative Prospective Agricole et Rurale (IPAR)
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Introduction
L’augmentation des volumes de production depuis 1980 en Afrique de l’Ouest est essentiellement due à l’extension des superficies cultivées. Les rendements régionaux des principales productions restent globalement faibles au regard des moyennes mondiales (par exemple, le rendement moyen régional en riz est de 2,5 tonnes/ha, alors que la moyenne mondiale est à 4 tonnes/ha).
Cette faiblesse de la productivité constitue un défi majeur, au regard des enjeux environnementaux (dégradation des terres, conflits d’usage, etc.) et de la croissance démographique soutenue que connait la sous-région. Il en résulte une augmentation significative des importations de produits agro-alimentaires, passées de 3,2 milliards de dollars US en 1994-1996 à 7,1 milliards entre 2004 et 2006 (progression de 122%). Ce déficit porte essentiellement sur les céréales (riz et froment de blé), le lait en poudre, le sucre et l’huile.
L’ECOWAP/PDDAA : le résultat de la fusion de deux processus
Le programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA)
Le PDDAA est une vision collective du continent africain, adoptée en 2003, qui place l’agriculture au centre de la stratégie de sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté. Avec un objectif affiché de 6% de croissance de la productivité agricole et des engagements financiers de 10% minimum des budgets nationaux, le PDDAA a pour ambition de constituer le socle des politiques définies au niveau national, puis dans un second temps au niveau régional.
L’ECOWAP : une déclinaison régionale du PDDAA
En Afrique de l’Ouest, la CEDEAO s’est appropriée le PDDAA et l’a traduit à travers une politique régionale, l’ECOWAP, adoptée lors de la 28e session de la Conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernement en janvier 2005. L’ECOWAP a été conçue autour de 3 axes stratégiques:
- L’élaboration de programmes régionaux et nationaux d’investissement;
- La mise en œuvre d’un régime commercial intracommunautaire (réduction des entraves au commerce intérieur régional) ;
- L’adaptation du régime commercial extérieur pour favoriser le développement de la production agricole intérieure (création d’une 5e bande tarifaire et re-catégorisation de certains produits, négociation des APE).
Bien qu’imparfaite au regard des nombreuses attentes qu’elle suscite, l’ECOWAP n’en constitue pas moins la première réussite concernant la mise en place d’une politique agricole régionale en Afrique. L’Afrique de l’Ouest constitue à ce titre un bloc en avance dans le processus continental.
Des compromis méthodologiques inhérents à la fusion des deux processus
L’ECOWAP/PDDAA résulte de la réunion de ces deux processus de formulation de politique agricole en cours au niveau continental. Il en ressort des compromis méthodologiques : l’ECOWAP a été désigné comme cadre de référence unique au niveau de l’Afrique de l’Ouest, mais la méthodologie du CAADP a été conservée pour l’élaboration des plans d’investissements nationaux. Comme nous le verrons par la suite, cela conduira à des différences notoires entre le plan d’investissement régional et les plans nationaux dans leur réel passage à une approche sectorielle, qui incitent à questionner la méthodologie utilisée pour le PDDAA.
Contexte d’élaboration des plans d’investissement
Les 4 piliers du PDDAA ont servi de référence pour le choix des 6 priorités retenues dans le PRIA. Celles-ci ont été retenues sur la base de leur contribution à la réduction de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire, de l’intégration régionale et de leur faisabilité à court et moyen termes. Chacune d’entre elles a été confiée à une institution régionale chargée de l’élaboration des programmes.
Les 4 axes du PDDAA, 6 priorités du PRIA et 3 programmes mobilisateurs
Présentation du plan d’investissement régional de la CEDEAO
Objectifs et champs d’intervention prioritaires
Mécanisme institutionnel pour la mise en œuvre du plan
Le mécanisme institutionnel repose sur différentes instances aux fonctions clairement identifiées :
- Comité consultatif pour l’Agriculture et l’Alimentation : espace de dialogue entre les acteurs ;
- Comité Inter-Départements pour l’Agriculture et l’Alimentation : espace de co-décision des mesures de réforme des politiques ;
- Agence Régionale pour l’Agriculture et l’Alimentation (ARAA) : chargée de la contractualisation directe avec les maîtres d’œuvre, du lancement des appels d’offre, etc. ;
- Fonds Régional pour l’Agriculture et l’Alimentation (ECOWADF) : confié à une institution financière régionale et chargé de collecter les ressources mobilisées.
Dispositif de suivi -évaluation
Le suivi-évaluation est l’objet d’une composante spécifique du plan de financement en raison de son caractère transversal. Il se traduit néanmoins à deux niveaux d’intervention différents : au niveau de chaque mesure (identification des parties prenantes concernées) et à un niveau global (mécanisme de suivi-évaluation conjoint entre les différents signataires du Pacte).
Comparatif des PNIA des pays de la zone CEDEAO
Chaque pays a défini, lors de l’élaboration de son PNIA, les sous-secteurs et filières stratégiques à promouvoir pour améliorer la croissance agricole et agir sur la réduction de la pauvreté.
Sous-secteurs et filières prioritaires par pays (source : CEDEAO)
Le plan d’investissement au Sénégal
L’analyse sommaire de la répartition budgétaire proposée fait apparaître que l’essentiel des financements sont orientés vers le sous-secteur de l’agriculture (71% du montant total). L’essentiel de ces ressources (70%) est orienté vers une stratégie de fourniture par l’Etat des intrants agricoles. Ces achats « productifs » directs ont donc un poids significatif dans le budget global du plan d’investissement et représentent près de 50% des investissements totaux selon la répartition suivante : engrais (20%), produits phytosanitaires (7%), semences (12%), équipement agricole (10%).
Quelques-unes des mesures proposées par le Sénégal méritent cependant de retenir l’attention, en raison de leur caractère innovant et qui laisse une grande part à la concertation entre acteurs, même si elles demeurent marginales en termes budgétaires. Il s’agit de la mesure concernant la mise en place d’un fonds d’intervention pour l’ajustement des capacités de pêche et de l’appui au système national de formation agricole.
Le plan d’investissement du Mali
Ce plan est structuré selon les filières prioritaires (maïs, mil/sorgho, riz, bétail/viande/lait, pêche/aquaculture) et articulé selon 5 composantes : renforcement de capacités, investissement, production et compétitivité, recherche et formation, sécurité alimentaire. L’analyse de la répartition du budget entre ces différentes composantes montre le poids important de la composante axée sur le renforcement de la production et de la compétitivité des filières (79% du budget total). Cependant, contrairement au plan du Sénégal, le plan du Mali intègre dans ce volet un grand nombre de mesures ayant trait à l’amélioration de la chaîne de valeur (infrastructures de transformation, de conservation, de commercialisation, appui à la recherche de variétés améliorées, etc.) et à l’amélioration de l’environnement des investissements (renforcement de capacités des acteurs, formation des bénéficiaires, sécurisation du statut foncier des terres, aménagements pastoraux, etc.)
La contribution de l’Etat à ces investissements prioritaires est portée à 48%. La contribution du secteur privé n’est envisagée qu’à hauteur de 0,31%. L’analyse de la répartition du plan régional par filière prioritaire montre la place prépondérante du riz (43% du budget), loin devant la pêche et l’aquaculture (19%), l’élevage (18%), le maïs (12%) et le mil/sorgho (7%).
Au niveau de la filière riz, près de la moitié du budget est consacrée à la réalisation de nouvelles infrastructures (périmètres irrigués et pistes rurales). Près de 30% du budget porte sur le renforcement de capacités des acteurs, à travers la création d’une interprofession, la création de centres de services intégrés privés, la formation des producteurs, la recherche développement. Le reste (20%) est destiné à améliorer l’équipement des exploitations, des coopératives et centres de service, à favoriser l’accès aux intrants et petits équipements (subvention la première année et fonds revolving pour les campagnes suivantes) et à développer les infrastructures de transformation, la contractualisation au sein de la filière et l’élaboration de normes de qualité.
Pertinence du volet concernant l’environnement des investissements
La mise en œuvre de l’ECOWAP/PDDAA poursuit un double objectif : coordonner les interventions dans le domaine agricoles, en se fondant sur les priorités définies par les Etats eux-mêmes et créer un cadre politique régional incitatif favorisant la production agricole et le commerce intra-régional.
Ce premier aspect s’est souvent traduit par une bonne identification des documents d’orientation et programmes en cours dans le domaine agricole. Leur utilisation ultérieure diffère cependant selon les plans d’investissement et influe ensuite massivement sur la structuration du document.
En effet, le plan d’investissement régional s’appuie sur la stratégie politique globale définie dans les trois programmes mobilisateurs pour fonder ses principes d’intervention (en y intégrant les programmes en cours), tandis que certains plans nationaux se concentrent quasi-exclusivement sur les programmes en cours au niveau national pour construire leur plan d’investissement.
La question de l’équité territoriale dans la répartition des investissements entre les différentes régions administratives ou zones agro-écologiques est rarement abordée dans les plans d’investissements. Il est pourtant reconnu que l’intensité des investissements consentis dans le domaine agricole a un impact sur le niveau de productivité et un effet d’entrainement sur le reste de l’économie.
Le plan d’investissement du Sénégal est le seul à aborder directement cette question et à analyser la répartition des investissements consentis dans les différentes zones agro-écologiques durant la période 1988-1996 et dans le nouveau plan d’investissement 2010-2015. Cette analyse a montré que deux régions (la zone du Fleuve Sénégal et la Casamance) ont pu bénéficier, pendant deux décennies, de l’essentiel des investissements publics (70%), tandis que d’autres zones, comme le Bassin Arachidier, n’ont reçu que 3% des investissements publics alors qu’elles concentrent 66% de la population rurale. Même si ce déséquilibre demeure, un certain rééquilibrage des ressources allouées entre les zones a ainsi pu être effectué.
Dans le plan du Mali, 50% des ressources sont allouées à la filière riz et vont donc directement toucher le Delta Central du Niger. Quant au plan d’investissement régional, il n’aborde pas directement cette question, puisqu’il s’intéresse prioritairement à des questions d’intérêt régional. Le choix des filières prioritaires montre cependant un certain équilibre accordé aux différentes zones agro-écologiques (élevage pour la zone sahélienne, céréales sèches et cultures irriguées pour la zone soudano-sahélienne et tubercules pour la zone tropicale).
Contrairement au plan régional, qui fait de l’amélioration de l’environnement des investissements, l’un de ses trois axes stratégiques, les plans nationaux n’abordent cette question qu’en filigrane. Construits selon une logique d’appui aux filières prioritaires, cette question est essentiellement traitée dans la dernière partie, consacrée à l’évaluation des risques. Ces facteurs de risque y sont cependant présentés sous forme de liste de contraintes, sans hiérarchisation, avec des mesures d’atténuation proposées qui demeurent partielles.
L’amélioration de l’environnement physique est ainsi essentiellement abordée du point de vue de l’augmentation de la production (aménagement de périmètres irrigués, amélioration génétique, aménagement de mares et de stations aquacoles). Des mesures sont également proposées afin de protéger les zones sensibles (lutte contre les feux de brousse, gestion durable des forêts et terres dégradées, conservation de la biodiversité), mais il n’y a pas de mesures permettant d’anticiper les menaces liées à l’impact des changements climatiques sur l’agriculture, pourtant clairement identifiés comme un facteur de risque.
Qualité du processus d’élaboration et d’implication des OP et OSC
La démarche adoptée pour l’élaboration de l’ECOWAP s’est voulue participative. En effet, les organisations de producteurs, et dans une moindre mesure les organisations de la société civile, ont été associées dès le démarrage du processus (en 2008 pour les plans nationaux et en 2004 au niveau de la CEDEAO). Elles ont participé aux ateliers de lancement et ont été intégrées aux groupes thématiques, constitués par les départements ministériels chargés de l’agriculture, des finances, de l’économie, de l’industrie, etc.
Au niveau régional, la participation du ROPPA au processus a été effective dès son démarrage et en a fait l’un des principaux défenseurs de l’ECOWAP. Il a contribué à l’élaboration d’un des quatre scénarios qui ont été élaborés pour définir un cap à l’agriculture en Afrique de l’Ouest et a effectué un plaidoyer efficace pour doter l’ECOWAP d’une vision qui affirme l’importance des exploitations familiales et précise l’objectif de satisfaction des besoins alimentaires des populations et de réduction de la pauvreté assigné à la politique agricole régionale.
La méthodologie d’intervention révèle une limite dans la participation large de toutes les organisations de producteurs agricoles et de la société civile. Les pays se sont fortement appuyés sur l’expertise des Ministères techniques (à travers les synthèses des rapports économiques et documents de programmes) et sur des ressources extérieures (notamment pour la modélisation permettant de justifier des choix prioritaires). Les organisations de producteurs et de la société civile n’ont été associées qu’aux premières phases du processus et sur une période relativement courte ne leur permettant pas toujours de s’organiser au mieux pour participer pleinement au processus. Leur avis aurait pourtant été très utile afin de définir des indicateurs pertinents et des approches adaptées pour analyser les contraintes de leur secteur d’activités.
Au-delà de l’approche retenue, la question de la capacité des organisations à participer pleinement au processus doit également être abordée. En effet, celles-ci ont généralement manqué de ressources humaines et financières leur permettant d’avoir une participation de qualité.
Prise en compte de la dimension régionale et ses corrolaires
Une conception du plan régional selon le principe de subsidiarité
Le plan d’investissement régional a été conçu selon des principes de subsidiarité, qui se traduisent dans son montage institutionnel :
- Responsabilité politique de la Commission de la CEDEAO et de ses autres organes (Sommet, Conseil, Parlement) ;
- Pilotage associant les principaux acteurs (notamment les organisations de producteurs) ;
- Délégation de maîtrise d’ouvrage pour les éléments ne constituant pas les fonctions régaliennes de la CEDEAO (institutions techniques, secteur privé, banques, organisations de producteurs).
Ainsi, le plan d’investissement régional se concentre sur trois types d’interventions :
- la coopération entre les pays autour de problématiques communes (lutte contre la volatilité des prix ; sécurisation foncière ; normalisation des produits ; développement de techniques d’adaptation aux changements climatiques, etc.) ;
- la gestion des interdépendances et des problématiques transfrontalières (circulation des denrées ; gestion intégrée des grands bassins fluviaux) ;
- la gestion des relations de la région avec l’extérieur (TEC, négociations commerciales).
Les domaines relevant de la compétence des Etats membres (subvention des intrants et du matériel) sont laissés à des prérogatives nationales. Le niveau communautaire propose cependant un socle commun, sur lequel peuvent s’appuyer les Etats pour affiner leurs mesures (taux de subvention plafond, ciblage des populations bénéficiaires et des matériels éligibles, etc.)
Une prise en compte partielle des complémentarités possibles
Du point de vue du dispositif financier proposé, le plan régional a bien pris en compte le principe de complémentarité entre le niveau national et régional puisqu’il propose des outils de co-financement pour les actions qui relèvent du champ économique des Etats membres. Cependant, les outils proposés au niveau régional n’ont pas été repris aux niveaux nationaux puisque, s’agissant par exemple des engrais, les pays proposent des subventions directes, sans intégrer leurs mesures dans la grille proposée par la CEDEAO.
Une valorisation des avantages comparatifs des pays à poursuivre
La prise en compte des avantages comparatifs des pays obéit à la même logique. La réflexion est engagée au niveau régional dans des domaines où les économies d’échelle nécessaires justifient une spécialisation de quelques pays (c’est le cas de la production d’engrais par exemple, où les industries du Sénégal et du Nigeria ont été clairement identifiées comme sources d’approvisionnement potentielles pour toute la sous-région). Cependant cette analyse est rarement menée au niveau national et l’analyse stratégique du positionnement du pays dans la sous-région, de ses avantages comparatifs et en conséquence des secteurs d’activités prioritaires à promouvoir reste à approfondir.
Conclusion et recommandations
Recommandation à l’attention de la CEDEAO
- Améliorer la circulation de l’information entre les différentes parties prenantes afin que chaque partenaire (Etat, PTF, OP, OSC) dispose du même niveau d’information ;
- Faire participer les Etats membres à la définition des programmes régionaux, à leur suivi et à leur impact sur les programmes nationaux ;
- Appuyer les Etats dans l’élargissement de leur approche à une dimension régionale et transnationale, en favorisant les échanges entre les Etats et les échanges entre ceux-ci et le niveau régional ;
- Renforcer les capacités des instances nationales chargées du pilotage du processus dans le domaine de l’élaboration de politiques publiques et de l’animation de démarches participatives ;
- Renforcer les producteurs et acteurs de la société civile (allocation de ressources spécifiques) et leur donner les moyens d’avoir une participation de qualité (intégrer dans la méthodologie de travail proposée des phases de réflexion et de concertation propres aux OP et OSC).
Recommandations à l’attention des gouvernements
- Améliorer la prise en compte de l’environnement des investissements, et notamment de l’environnement commercial (chaîne de valeur) et physique (impact changement climatique) ;
- Développer le panel de mesures utilisées, notamment en mobilisant les instruments politiques et les outils réglementaires ;
- Evaluer les coûts liés à la mise en place de ces nouveaux instruments et les intégrer dans le budget prévu dans les plans d’investissement ;
- Capitaliser les expériences et analyses menées dans le cadre de l’élaboration des lois d’orientation agricole et réintégrer dans le plan d’investissement les orientations prioritaires non prises en compte ;
- Renforcer les dimensions transversales et structurantes du plan d’investissement, en s’appuyant sur une analyse conjointe des différents acteurs concernés (Ministères, privés, OP, OSC) ;
- Elargir les modalités de participation au processus à l’ensemble des acteurs socioprofessionnels et de la société civile, au-delà des seuls signataires.
Recommandation à l’attention des organisations de producteurs et de la société civile
- Animer une concertation entre les organisations de producteurs, d’éleveurs et de la société civile, permettant de développer une réflexion propre aux organisations signataires et non signataires ;
- Formuler des propositions spécifiques, qui tiennent compte des préoccupations de leurs membres ;
- Identifier les besoins en renforcement de capacités et les ressources nécessaires à la mise en œuvre de démarches participatives associant la base, pouvant concourir à l’identification et à la proposition de mesures répondant aux problématiques a ou trop partiellement couvertes par les plans d’investissements ;
- Capitaliser l’expérience du ROPPA pour appuyer davantage les plateformes nationales.
Recommandation à l”attention des partenaires techniques et financiers
- Accompagner les gouvernements dans leurs efforts de mise en cohérence et de coordination des interventions dans le secteur agricole ;
- Accompagner les organisations de la société civile et les organisations de producteurs dans leur participation à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi-évaluation des politiques publiques, à travers un appui institutionnel et organisationnel.
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