Evaluation de la politique de développement du secteur agricole au Bénin
Auteur :
Ministère de la prospective, du développement, de l’évaluation des politiques publiques et de la coordination de l’action gouvernementale (MPDEPP-CAG)
Introduction
Le Bénin est constitué de huit zones agro-écologiques dans lesquelles se développent des activités diversifiées de productions végétales, animales, halieutiques et forestières. Sur les 11 millions d’hectares (ha) de surfaces disponibles, un peu moins de 60% sont aptes à l’agriculture. La mise en valeur des potentialités agricoles a contribué en moyenne à hauteur de 34,3% au PIB sur la période 1995-2005. La production végétale y est prépondérante et intervient en moyenne pour 24,1%, tandis que les productions animale et halieutique y ont respectivement contribué en moyenne pour 5,9% et 4,2% sur cette période.
Analyse stratégique des documents de politique de développement du secteur agricole au Bénin
Itinéraire historique et faits marquants de la politique de développement agricole
En 1999/2000, La Déclaration de Politique de Développement Rural (DPDR) de 1999 (version finale de juin 2000) complète la LDPDR en précisant le contenu et les conditions de désengagement de l’Etat des fonctions de production, de transformation et de commercialisation ;
En Avril 2000, le Schéma Directeur du Développement Agricole et Rural (SDDAR) aborde d’une part la politique et la stratégie générale du développement du secteur agricole et d’autre part, les stratégies sous sectorielles ;
En Juillet 2001, le SDDAR est rendu opérationnel avec l’élaboration du Plan Stratégique Opérationnel (PSO). Le PSO précise la stratégie publique du développement rural et soumet un ensemble d’actions à mettre en œuvre par rapport à l’appui à apporter par l’Etat au secteur, l’appui aux fonctions assurées par le secteur privé, l’appui aux collectivités territoriales pour les domaines relatifs au développement local et la Gestion des Ressources Naturelles (GRN).
En Septembre 2001, le Bénin adopte sa Politique de Promotion de la Femme dans le secteur agricole et rural (PPFR). Cette politique est une déclinaison de la Politique Nationale de Promotion de la Femme (PNPF) adoptée en janvier 2001 ;
En Juillet 2006, sous l’impulsion du Président de la République qui manifeste le désir de faire du Bénin un pays émergent et de l’agriculture le fer de lance de l’économie, les cadres du secteur agricole ont élaboré après des rencontres et ateliers de réflexions le Plan Stratégique pour la Relance du Secteur Agricole (PSRSA).
En 2006, les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) 2006-2011 du Bénin ont été adoptées. L’un des six axes stratégiques retenus est de « promouvoir le renouveau économique par la mise en place d’un environnement économique et institutionnel de norme internationale et la diversification de la production, en particulier dans le monde rural ».
Février 2007, dans la perspective d’un Bénin émergent, le gouvernement béninois a élaboré et adopté, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP), suivie d’un Programme d’Actions Prioritaires (PAP) de la SCRP 2000-2007, en avril 2007. Le premier axe stratégique de la SCRP est « l’accélération de la croissance » à travers 27 quatre domaines prioritaires dont « la promotion de nouvelles filières porteuses pour les exportations ».
Analyse des documents de politique de développement du secteur agricole
La Déclaration de Politique de Développement Rural
L’analyse de la Déclaration de Politique du Développement du Secteur Agricole permet de mettre en relief les points ci-après:
- les orientations politiques du gouvernement dans lesquelles la DPLR s’inscrit ont été indiquées. Mais, la vision elle-même n’a guère été précisée, ce qui en terme imagé montre que la direction dans laquelle le secteur va s’orienter n’a pas été clairement définie. C’est probablement ce qui justifie les faibles performances enregistrées dans le secteur depuis bientôt deux décennies, en dépit des efforts financiers, matériels et humains mobilisés
- une précision claire et nette du rôle de chacun des acteurs intervenant dans le secteur du développement rural. En effet, l’accent est mis sur les rôles que chaque catégorie d’acteurs est appelée à jouer dans le cadre du processus de développement du secteur. Il en est de même de l’importance des instruments de concertation notamment en ce qui concerne les fonctions qui relèvent de manière partagée de tous les acteurs du secteur, à savoir : (i) la définition des stratégies et programmes, (ii) la recherche agricole, (iii) la vulgarisation, (iv) la formation, (v) 30 le conseil de gestion aux exploitants, (vi) l’appui aux organisations de producteurs, (viii) la gestion des infrastructures rurales publiques ;
- le diagnostic indiqué dans le document n’est pas exhaustif car, seulement les contraintes du secteur y sont indiquées sans que les faiblesses et les menaces ne soient distinctement mentionnées. Aussi, ni les forces et les opportunités du secteur n’ont été mentionnées
- la formulation des objectifs, ainsi que celle des orientations stratégiques ne découlent d’aucune analyse stratégique (aucun outil de planification stratégique n’a été mentionné comme ayant servi pour déterminer les uns et les autres), ce qui donne l’impression d’une liste de bonnes intentions classiques, dans la mesure où, entre les objectifs visés et les orientations stratégiques retenues d’une part, et entre celles-ci et les facteurs internes et externes du secteur d’autre part, il n’existe aucune cohérence en terme de logique d’intervention.
- une autre faiblesse de la DPDR est qu’elle ne s’inscrit pas dans une perspective ni à moyen, ni à long terme. En effet, comme indiqué dans le rapport d’une étude commanditée par la DPP et réalisée en 2007 par le cabinet Ad Consult, la DPDR « ne fait pas explicitement ressortir les grands enjeux et les défis auxquels est confronté le secteur du développement rural notamment suite au désengagement de l’Etat et aux efforts qu’il consent pour une plus grande intégration de l’économie béninoise dans le commerce mondial.
Le Schéma Directeur du Développement Agricole et Rural
L’analyse du SDDAR dans une optique de document de planification stratégique permet de mettre en relief ce qui suit :
- La méthodologie retenue ne semble pas avoir laissé une place suffisante à la concertation avec l’ensemble des partenaires extérieurs qui, en raison de leur contribution, jouent un rôle crucial dans le développement du secteur. Aussi, est-il fort remarquable qu’aucune des étapes méthodologiques indiquées dans le SDDAR, ne porte sur l’utilisation d’outils de planification stratégique des interventions retenues
- Dans le SDDAR, il n’a été indiqué nulle part, la manière dont on est passé d’un thème à la formulation de la stratégie globale, et de celle-ci aux stratégies générales. De même, il n’est nulle part indiqué la manière dont les déclinaisons des orientations politiques et stratégiques auraient été faites à partir de chaque stratégie générale. En réalité, l’analyse des stratégies et orientations indiquées dans le SDDAR, donne lieu à retenir qu’il n’existe guère de cohérence logique (relation de cause à effet ou relation de causalité) qui reste après tout, un principe cardinal pour la planification stratégique.
- De même que par rapport aux stratégies et orientations, rien n’indique comment les plans d’actions ont été formulés en adéquation avec les orientations stratégiques ;
- Un grand nombre d’orientations de politiques et stratégies ont été formulées dans beaucoup nombre de domaines, sans que les axes prioritaires retenus ne soient mentionnés (ou sans que des axes prioritaires ne soient retenus).
- La portée du SDDAR est d’autant plus limitée que les orientations et les stratégies proposées ne s’intègrent pas dans une vision claire et partagée par l’ensemble des acteurs concernés par l’avenir du secteur agricole au Bénin. Aussi, la portée du SDDAR ne peut-elle être véritablement appréciée qu’à la lumière des stratégies sous-sectorielles qui devraient normalement s’en dégager. Or, si l’on sait qu’aucune cohérence n’a été respectée, passant d’un pallier à un autre, ou d’un niveau à un autre, l’on est en droit de douter de la pertinence et de l’efficacité du SDDAR ;
- Les propositions formulées concernent des niveaux de décision très différents. On ne voit pas donc très clairement comment rendre opérationnel l’ensemble de ces propositions dans la mesure où le document n’apporte aucune information quant aux stratégies retenues pour leur mise en œuvre.
Le Plan Stratégique Opérationnel
Le PSO n’est pas en réalité, un document novateur car, les contraintes qui y sont identifiées sont bien connues et les pistes d’action sont classiques. Par conséquent, sa pertinence ne peut s’apprécier que par rapport à la plus-value qu’il apporterait et sa complémentarité avec les 32 autres documents (DPDR et SDDAR) auxquels, il fait suite. En d’autres termes, l’utilité du PSO, qui aurait dû normalement être une synthèse des stratégies sectorielles peut donc être mise en cause.
Le Plan Stratégique pour la Relance du Secteur Agricole
L’analyse de son contenu, laisse apparaître quelques insuffisances qui se présentent comme suit :
- le cadre institutionnel de mise en œuvre du PSRSA comporte quelques incohérences. En voici quelques-unes: (i) l’une des 14 stratégies du PSRSA est le développement de la nutrition communautaire, ce qui est conforme aux recommandations du Sommet mondial de la nutrition de décembre 2002 et du Sommet mondial de l’alimentation de novembre 1996, recommandations auxquelles le Bénin a adhéré.
- Il est prévu que le PSRSA couvre l’ensemble des interventions sectorielles. Or, le même PSRSA, qui est censé couvrir l’ensemble des interventions sectorielles, et par conséquent, se veut être l’unique document fédérateur du secteur, ne prend pas en compte certaines filières jugées non prioritaires dont notamment les légumineuses, le soja, la noix de coco.
- les contours de la SONAPRA, de la SODECO et des principales directions du MAEP (conformément au cadre institutionnel du PSRSA) ne sont pas bien définis, de même que les espaces exclusifs et partagés par les autres acteurs : autres Ministères, organisations de producteurs, privés, ONG…, ne sont pas bien identifiés, dans le cadre institutionnel de la mise en œuvre du PSRSA.
La Politique du secteur agricole et les orientations stratégiques nationales
L’analyse des documents de politique de développement du secteur agricole en relation avec ceux du niveau national, permet de constater qu’il existe un déphasage entre les orientations nationales du moment et la DPDR qui date de 2000 et qui est toujours citée comme document de référence alors qu’elle n’a fait l’objet d’aucune actualisation malgré l’évolution du contexte national et des politiques publiques de développement. Il faut reconnaître que les orientations majeures sont d’actualité, mais il n’en demeure pas moins que la DPDR a été élaborée dans un contexte de transition démocratique, de politique d’ajustement structurel et de la politique gouvernementale de l’époque. Par conséquent, il est évident que ce document n’intègre pas l’ensemble des orientations contenues dans les OSD et la SCRP 2007 – 2009.
Analyse des documents de planification opérationnelle
Les Plans d’Actions nationaux
L’analyse des Plans d’Actions nationaux permet de relever que :
- au plan méthodologique, il est à signaler que les Plans d’Actions n’ont jamais été validés
- le lien entre le Plan Stratégique Opérationnel et les Plans d’Actions n’apparaît pas de manière incontestable et non équivoque. Cela est dû à une incohérence dans le processus de planification et de programmation
- les actions proposées sont dans leur formulation de portée souvent trop générale pour être considérées comme véritablement opérationnelles. Par conséquent, elles ne permettent guère d’appréhender de manière claire et précise les résultats attendus (résultats dont le niveau d’atteinte devrait être mesuré par des indicateurs objectivement vérifiables).
- l’élaboration des Plans d’Actions ne semble pas suffisamment tenir compte du bilan et des leçons apprises au terme des programmes et des projets mis en œuvre avec ou sans l’appui des partenaires au développement.
- la plupart de ces Plans d’Actions ne comportent guère d’indicateurs objectivement vérifiables ; mais pour les rares cas où ils ont été formulés, ils sont très vagues et peu précis pour être considérés comme pertinents.
Les Plans d’Actions Régionaux
Leur analyse permet de constater que :
- les Plans d’Actions Régionaux n’ont jamais été validés par les acteurs concernés
- l’élaboration des Plans d’Actions Régionaux ne s’inscrit pas véritablement dans la continuité du Schéma Directeur et du Plan Stratégique Opérationnel. Tels que conçus, ils ne paraissent pas s’intégrer dans un cadre stratégique cohérent
- comme pour les Plans d’Actions Nationaux, le lien avec le Schéma Directeur et plus précisément avec le Plan Stratégique Opérationnel n’est pas évident.
- il n’est fait mention d’aucune durée pour la mise en œuvre.
- la plupart des actions proposées se retrouvent (du moins selon une formulation avoisinante) dans les Plans d’Actions Nationaux. Beaucoup d’entre elles sont communes à tous les Plans d’Actions. Il y a là une redondance qui fait que les acquis des Plans d’Actions, qui normalement auraient dû fixer des actions spécifiques à chaque région, peuvent être considérés comme faibles.
- contrairement à ce qui était attendu, il n’existe pas de liens formels entre les Plans d’Actions Régionaux et les Plans de Développement Communaux.
Les Projets et programmes mis en œuvre sans synergie et sans le moindre cadre de concertation
- Les projets de première génération (PDRA, PDRIM, PAMR-MONO et PAMR-Borgou etc.) caractérisés par des unités de gestion placées sous la tutelle des CARDER. Mais en réalité, cette tutelle est fictive dans la mesure où les protocoles d’accord des bailleurs de fonds ainsi que leurs procédures priment sur toute velléité contraire émanant de cette tutelle.
- Quant aux projets de deuxième génération, ils sont placés sous la tutelle du Ministère avec des unités de gestion autonome et déconcentrées au niveau régional et opérant en parallèle aux CARDER ou CeRPA ou avec un niveau assez faible de collaboration
Acquis découlant de la mise en œuvre de la politique de développement du secteur agricole
Acquis institutionnels et organisationnels
- un désengagement de L’Etat mal préparé, des fonctions régaliennes assumées par des structures de relais non performantes : L’analyse des textes portant attribution du fonctionnement et attributions de ces divers acteurs montre que la clarification des rôles n’a pas été entièrement à l’abri de chevauchement et de fréquentes interférences. De même, la filière coton ainsi que les crises alimentaires récentes ont mis à rude épreuve, les interprétations du rôle régalien de l’Etat dans les domaines d’arbitrage des prix, de distribution d’intrants agricoles.
- les collectivités locales dotées d’une autonomie de gestion ont en charge certains des rôles de l’Etat notamment : (i) le développement local, l’aménagement, l’habitat et l’urbanisme ; (ii) les infrastructures de base, l’équipement et le transport ; (iii) l’environnement, l’hygiène et la salubrité ; (iv) l’alphabétisation et l’éducation des adultes ; (v) les enseignements maternel et primaire; (vi) la santé, l’action sociale et culturelle ; (ii) les services marchands et les investissements économiques. Ces collectivités locales constituent un maillon important dans la chaîne du développement local et par conséquent, de l’agriculture.
- la société civile associative : elle est représentée par les ONG, les Organisations des Producteurs et Organisations Professionnelles Agricoles (OPA), les Associations et le Réseau de Chambres d’Agriculture. Les ONG ont eu le mérite de la démonstration de leur volontarisme; mais le secteur agricole reste un domaine particulier qui ne saurait faire l’objet d’intervention des « amateurs ». Le transfert de compétences n’a pas contribué à la professionnalisation de nombre d’acteurs de la société civile.
- le secteur privé : il regroupe les acteurs qui s’investissent dans les activités para agricoles ou connexes d’appui et de valorisation des productions (approvisionnement en intrants, transformation et commercialisation), les prestataires de services, les Organisations Non Gouvernementales (ONG), les bureaux d’études et consultants, les structures d’épargne et de crédit.
- les partenaires au développement : il s’agit des représentations diplomatiques, institutions et organismes internationaux qui œuvrent au Bénin dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale et qui apportent leur soutien technique et/ou financier pour le développement du secteur agricole et rural au travers de nombreux programmes et projets agricoles.
Appréciation des performances de la politique de développement du secteur agricole
- Accroissement de la contribution du secteur agricole à la croissance économique globale, aux équilibres macro-économiques et à la réduction du déficit de la balance commerciale (Objectif 1):
Sur la période allant de 1990 à 2005, la contribution du secteur agricole au PIB est passée de 35% à 32,6 % (dont 22,7 % pour l’agriculture) selon le PSRA, avec quelques pics ponctuels à 38,4% en 1999 et à 39% en 2004. En termes de contribution du secteur agricole à la croissance du PIB, elle a évolué en dents de scie sur cette période. De 2,1% en 1996, elle est tombée à 2,0 en 1998 pour remonter à 2,3% en 1999 avant de chuter à 1,0% en 2002. Ensuite, elle est remontée à 2,4% en 2004 pour ensuite redescendre à -0,3% en 2005.
- Contribution du secteur agricole à l’amélioration de l’emploi, des revenus des producteurs, à la réduction de la pauvreté et à la lutte contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle (Objectif 2) :
Les revenus nominaux des producteurs ont augmenté de 1990 à 2005: le PIB par tête qui était de 215.000F en 1980 selon le document «Avenir du Secteur Rural» (1989) est passé à 275.000 F en 2005 selon les Orientations Stratégiques de Développement du Bénin 2006- 2011.
Par ailleurs, le taux de croissance annuel moyen de la consommation alimentaire par habitant est passé de 1,3 % en 1990 à 0,8 % entre 1990 et 2000 avant de remonter à 1 % entre 2000 et 2003 où la disponibilité énergétique moyenne a atteint la norme de 2500 Kcal/jour par habitant, caractéristique de l’auto-suffisance alimentaire globale du pays.
De même, il a été noté une augmentation du taux de pauvreté en milieu rural : de 33% en 1996 (ECVR), ce taux est passé à 47 % en 2002 contre 29 % en milieu urbain (QUIBB). Selon le RGPH3, les zones à forte production de coton comptent 1,5 fois plus de pauvres que les zones à faible production de coton.
Au regard de ce qui précède, il est clairement établi que le secteur agricole n’a guère contribué à l’amélioration de l’emploi, des revenus des producteurs, à la réduction de la pauvreté et à la lutte contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle.
- Contribution du secteur agricole à la réduction des inégalités qui frappent spécialement les femmes et les jeunes dans les communautés rurales (Objectif 3) :
Au plan de la réduction des inégalités du genre, on peut noter qu’au cours de la période objet de cette évaluation, des efforts d’institutionnalisation du genre ont été faits. A cet effet, la Politique de Promotion de la femme dans le secteur agricole et rural a été élaborée en septembre 2001.
Cependant, le niveau d’opérationalisation des aspects genre dans les stratégies sous sectorielles de 2000, le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole et la Stratégie Nationale du Bénin pour la réalisation des OMD, ainsi que dans les budgets programmes 2006 et 2007 du MAEP est encore très faible.
Au regard de ce qui précède, on peut retenir que l’objectif 3 de la DPDR relatif à la réduction des inégalités qui frappent spécialement les femmes et les jeunes dans les communautés rurales n’est pas atteint.
Efficacité de la Politique du développement du secteur agricole
- Pertinence des ressources financières
En effet, bien qu’ayant passé en valeur absolue de 32,733 milliards en 2005 à 39,792 milliards en 2006 et à 58,2 milliards FCFA en 2009, soit 5,4% du budget national 2009, le taux de financement du secteur est encore loin de celui annoncé et « exigé » par les chefs d’Etat Africains à Maputo lors du sommet de l’Union Africaine, soit 10% du budget national pour l’agriculture.
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