Politiques de développement des systèmes agricoles en Afrique de l’Ouest
Auteurs :
Frank Hollinger (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture)
John M. Staatz (Michigan State University)
Politiques agricoles nationales et régionales
- Evolution et défis actuels
- Les politiques agricoles depuis les indépendances jusqu’au milieu des années 1980 : une approche du développement menée par l’Etat
Dans la période qui a immédiatement suivi les indépendances, les gouvernements ouest-africains étaient surtout soucieux de faire progresser rapidement l’industrialisation par substitution aux importations. L’agriculture était considérée comme pourvoyeuse de produits alimentaires bon marché, de devises et de main d’œuvre destinés à alimenter la croissance des secteurs non agricoles, et les politiques étaient conçues pour extraire des ressources afin de contribuer à la croissance non agricole.
Les politiques agricoles de la période suivant immédiatement les indépendances étaient également conditionnées par une faible population urbaine, ce qui rendait les subventions à la consommation fiscalement gérables et des terres relativement abondantes, permettant d’étendre la production agricole simplement en accroissant les surfaces cultivées à l’aide des technologies existantes.
Dans les pays de la zone franc, les politiques agricoles étaient influencées par un troisième facteur, à savoir la nécessité de contenir les déficits budgétaires de l’état afin de satisfaire les conditions imposées par le Trésor public français pour garantir la parité de leur devise avec le franc français. Etant donné que les salaires des fonctionnaires constituaient une part importante du budget, cette contrainte signifiait qu’il fallait limiter l’augmentation de ces salaires, ce qui en retour entraînait une pression à la baisse sur les prix des produits alimentaires en zone urbaine.
Dans la plupart des pays, les politiques de commercialisation agricole étaient déterminées par la perception générale selon laquelle les marchés des intrants et de la production agricoles étaient volatiles, non fiables et caractérisés par un pou- voir de négociation inégal entre les agriculteurs et les négociants, entraînant l’exploitation aussi bien des agriculteurs que des consommateurs. Par conséquent, les pouvoirs publics essayaient fréquemment de supplanter les agents privés de commercialisation en créant des structures étatiques, telles que des offices de commercialisation, bénéficiant souvent d’un monopole légal.
Les effets de ces politiques ont été les suivants :
- La baisse des prix au producteur, en particulier pour les cultures commerciales, mais parfois également pour les cultures vivrières.
- L’augmentation du commerce transfrontalier illicite dans la région ;
- Des taux de croissance agricole à la traîne et la chute du revenu par habitant ;
- Des pénuries de devises et des déficits budgétaires ;
- Réduction des incitations à l’agriculture et augmentation du transfert intersectoriel de ressources.
Le transfert de ressources de l’agriculture vers d’autres secteurs de l’économie résultait d’une évolution des termes de l’échange devenus défavorables à l’agriculture. Cette taxation implicite de l’agriculture a pris la forme d’une baisse des prix officiels au producteur pour de nombreux produits (en particulier les cultures d’exportation), en comparaison avec les prix mondiaux. Les bas prix que recevaient les agriculteurs résultaient, en partie, de taux de change extrêmement surévalués.
Les prix à la production ont été encore amoindris par l’inefficacité de certains organismes parapublics qui, ne disposant pas d’un mécanisme de marché conçu pour discipliner leur comportement, voyaient souvent leurs coûts de fonctionnement gonfler.
Ajustement structurel et désintérêt pour l’agriculture
Au milieu des années 1980, la stagnation de la croissance économique et les déséquilibres macroéconomiques et budgétaires grandissants, conjugués à une population urbaine croissante, ont rendu impossible le maintien du modèle de développement mené par l’état. Entre le milieu des années 1980 et le milieu des années 90, sous la pression d’institutions financières internationales telles que le FMI et la Banque mondiale, presque tous les pays d’Afrique de l’Ouest ont adopté des pro- grammes d’ajustement structurel (PAS).
Ces programmes comportaient trois grands volets : (1) austérité budgétaire du gouvernement visant à rétablir l’équilibre budgétaire, (2) libéralisation de nombreux secteurs de l’économie, privatisation de certaines entreprises publiques et abandon par le secteur public d’un grand nombre de domaines de la fourniture de services, de la commercialisation et du financement agricoles, et (3) alignement plus étroit des prix nationaux sur les prix internationaux, en grande partie par le biais de dévaluations monétaires (en 1994 pour les pays de l’UEMOA et avant cette date pour la plupart des pays en dehors l’UEMOA) et de réductions des tarifs douaniers et des taxes à l’exportation.
L’impact des dévaluations et des réductions de tarifs douaniers et taxes était d’augmenter les prix des biens échangeables (y compris la plupart des produits agricoles) par rapport aux produits non échangeables (y compris les salaires des fonctionnaires) et la réduction de la protection de la production, notamment dans l’agroalimentaire.
Les impacts des programmes d’ajustement structurel sur le système agroalimentaire en Afrique de l’Ouest ont été mitigés. Du côté positif, les incitations par les prix dont ont bénéficié les agriculteurs dans les pays d’Afrique de l’Ouest, en particulier pour les cultures d’exportation, ont été nettement renforcées dans la plupart des pays.
Par exemple, les taxes appliquées aux producteurs de coton (et mesurées par les TNS) du Bénin, du Burkina Faso, du Mali et du Togo sont tombées de 56 % en moyenne entre 1980 et 1984 à 24 % entre 1990 et 1994. La taxation des cultures d’exportation a également beaucoup baissé au Ghana, au Nigeria et au Sénégal pendant la même période, mais est restée stable à presque 50 % en Côte d’Ivoire.
La plupart des cultures concurrençant les importations ont été protégées pendant toute la période, même si les niveaux de protection ont commencé à baisser au début des années 90 au Sénégal et au Nigeria.
L’importance accordée par les programmes d’ajustement structurel à la croissance fondée sur l’avantage comparatif a également induit une évolution à partir du milieu des années 1980, en particulier dans les pays francophones et sous l’impulsion du CILSS, des politiques agricoles mettant de moins en moins l’accent sur l’autosuffisance alimentaire et de plus en plus sur la notion de sécurité alimentaire fondée sur le commerce.
Toutefois, malgré quelques réussites notables, l’impact global des programmes d’ajustement structurel sur l’agriculture n’a pas été à la hauteur des attentes initiales dans bien des cas. Lors des premières phases de ces réformes, les efforts déployés pour résoudre les problèmes structurels ayant en partie motivé la création d’organismes publics ont été insuffisants.
De plus, l’austérité budgétaire et les dévaluations monétaires qui ont souvent accompagné les phases initiales des programmes d’ajustement structurel ont entraîné l’augmentation des taux d’intérêt, la hausse des coûts de transport et des intrants (composés en grande partie d’éléments importés) et la réduction des investissements dans les biens publics tels que la recherche et la vulgarisation agricole, autant de facteurs qui ont freiné la réponse des producteurs à l’augmentation des prix à la production.
La suppression des systèmes de fixation de prix administrés pour l’ensemble du territoire a entraîné des prix plus variables, une incertitude accrue pour les agriculteurs et des résultats différenciés selon la localisation des exploitations pour les agriculteurs qui auparavant avaient accès aux systèmes de commercialisation officiels. La fermeture d’organismes publics tels que les offices de commercialisation et les banques publiques de développement agricole a fortement réduit la disponibilité des intrants et du crédit, y compris les crédits à moyen terme pour l’achat de matériel agricole.
À cause d’une infrastructure peu développée, des coûts de transaction élevés, des risques et de l’incertitude (y compris l’incertitude entre les acteurs du secteur privé sur le maintien des réformes économiques), les acteurs privés ont mis du temps à prendre en charge la fourniture d’intrants, des finances et d’autres services de soutien (Shepherd and Farolfi, 1999).
La libéralisation des échanges commerciaux et la privatisation ont entraîné, dans certains cas, l’émergence de structures de marché oligopolistiques.
Réponse politique initiale à l’ajustement structurel
- Protection sociale, lutte contre la pauvreté et écologisme
Les préoccupations concernant les coûts supportés par les individus et les secteurs d’activité obligés de s’adapter aux programmes d’ajustement structurel ont déclenché plusieurs réactions en Afrique de l’Ouest et dans les pays du Nord. Nombreux sont ceux qui ont estimé que les pauvres supportaient une charge d’ajustement injuste à cause de la suppression de services sociaux, de l’augmentation des prix des produits alimentaires résultant des dévaluations monétaires et de l’importance accrue accordée à la production axée sur l’exportation pour mieux assurer le service de la dette extérieure.
Ces préoccupations les ont amenés à plaider en faveur d’une annulation de la dette, d’un renforcement des mesures de protection sociale, de la satisfaction des « besoins essentiels » et de la focalisation des efforts de développement sur les plus pauvres des pauvres.
En 1996, le problème de l’allègement de la dette a donné naissance à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) du FMI et de la Banque mondiale, qui permettait aux pays pauvres de bénéficier d’une réduction de leur dette sous certaines conditions, notamment l’élaboration d’un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP).
Cette focalisation sur la lutte contre la pauvreté était couplée avec les inquiétudes relatives aux coûts environnementaux de l’ajustement, par exemple la déforestation résultant de l’exploitation élargie des forêts tropicales visant à générer des devises.
- Redécouverte de l’Agriculture
À la fin des années 1990, lorsque cette « redécouverte de l’agriculture » a commencé, les divergences des pays d’Afrique de l’Ouest étaient grandes quant à l’importance qu’ils accordaient au secteur agricole en termes d’allocation budgétaire et d’orientation des politiques. Le plus souvent, les politiques étaient réactives, axées sur des programmes d’urgence qui fixaient des objectifs de production très ambitieux en réponse à des crises alimentaires épisodiques et changeaient fréquemment.
Ces politiques s’inscrivaient généralement dans le contexte des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) soutenus par la Banque mondiale, qui définissaient des stratégies globales de développement économique. Les politiques agricoles étaient fréquemment guidées par les plans nationaux de développement agricole ou rural (par exemple la Food and Agriculture Sector Development Policy –FASDEP–au Ghana) et, dans certains pays, par les stratégies nationales de sécurité alimentaires. Dans certains pays franco- phones, les assemblées nationales avaient voté des lois (généralement appelées « lois d’orientation agricole ») présentant une vision et une stratégie d’ensemble pour le développement du secteur agricole.
- Nouveaux modèles de partenariat et régionalisme renforcé
Les ajustements structurels ont suscité une autre réaction qui a été le passage à des actions collectives plus intenses des gouvernements africains pour faciliter leurs interactions avec l’économie mondiale, les institutions financières internationales et d’autres partenaires du développement. Au niveau du continent, cette évolution s’est manifestée par la transformation de l’Organisation de l’unité africaine en l’Union africaine (UA) plus étroitement structurée en 2001, puis par la création par l’UA du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).
La politique agricole de l’UEMOA, appelée PAU, a été lancée en décembre 2001. Elle précède donc l’ECOWAP. La PAU a pour objectifs principaux de contribuer à satisfaire les besoins alimentaires de la population, de favoriser le développement économique et social des Etats- membres et de lutter contre la pauvreté rurale.
. Ainsi jusqu’à présent, la PAU a été mise en œuvre par le biais de deux programmes, lancés en 2002, initialement conçus pour durer 3 ans chacun, mais qui en réalité se sont déroulés sur 11 ans (UEMOA, 2011). La PAU a rencontré un certain nombre d’obstacles notables en essayant de créer un marché commun régional effectif pour les produits agricoles.
- Emergence de l’ECOWAP/PDDAA
Le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA) du NEPAD a été lancé en 2003 dans le cadre d’une « redécouverte de l’agriculture » plus large par les gouvernements africains et leurs partenaires du développement. Le PDDAA essaie de remédier à la manière fragmentée dont le développement agricole a souvent été soutenu en Afrique avec une multitude de projets et d’initiatives séparés.
La création du NEPAD et la Déclaration de Maputo de 2003, dans laquelle les Chefs d’Etat et de gouvernement africains ont défini un objectif, à savoir l’allocation d’un minimum de 10 % des budgets nationaux au développement agricole, ont été des étapes majeures de la priorité grandissante accordée à l’agriculture par les gouvernements africains.
L’ECOWAP/PDDAA a vocation à devenir un cadre commun pour les politiques et les pro- grammes agricoles dans la région. Sa mise en œuvre repose sur les réformes des politiques et les plans d’investissement. Les réformes des politiques impliquent une harmonisation dans des domaines tels que le commerce intérieur et extérieur, la taxation, les codes d’investissement, les cadres réglementaires et les politiques industrielles et monétaires.
Les plans d’investissement sont mis en œuvre à deux niveaux : (1) au niveau national via l’élaboration et la mise en œuvre des programmes nationaux d’investissement agricole (PNIA) dans chacun des 15 Etats-membres et (2) au niveau régional via le plan régional d’investissement agricole (PRIA) et la création de nouvelles institutions régionales et politiques pour mettre en œuvre et compléter le plan.
L’objectif de l’ECOWAP/PDDAA est de s’attaquer aux problèmes structurels et politiques fondamentaux qui freinent les gains de productivité agricole et la compétitivité dans la région (ECOWAS Commission, 2009b).
Toutefois, le moment choisi pour sa conception coïncide avec la flambée des prix alimentaires mondiaux. Cette coïncidence a eu des effets positifs et négatifs sur les programmes proposés qui ont vu le jour. Du côté positif, la flambée des prix alimentaires et la conviction de nombreux analystes que le monde était entré dans une nouvelle ère de prix alimentaires plus volatiles et plus élevés ont renforcé la volonté politique de stimuler la production agricole dans la région. La crise alimentaire mondiale a aussi contribué à mobiliser les fonds de soutien des donateurs au processus du PDDAA.
Du côté négatif, au moment de la conception du programme, la crise a mis l’accent non plus sur les questions structurelles à long terme mais sur des actions plus immédiates visant à stabiliser les prix à la consommation et à stimuler la production agricole. La plupart des gouvernements ont mis sur pied des programmes d’urgence pour rapidement accroître la production, comme la Grande Offensive Agricole pour la Nourriture et l’Abondance (GOANA) au Sénégal et l’Initiative Riz au Mali.
Ces initiatives ont été conçues à la hâte et généralement en dehors du processus continu du PDDAA, de telle sorte qu’en pratique, les nouveaux programmes nationaux du PDDAA devaient être construits autour de ces initiatives qui absorbaient des montants importants des budgets de développement rural des pays.
Caractéristique frappante de tous les PNIA, ils sont très dépendants des fonds supplémentaires devant être mobilisés outre les montants dont les gouvernements ouest-africains disposent déjà ou qu’ils pensent obtenir du secteur privé, exploitants agricoles compris. Les PNIA reflètent tous le sentiment d’espoir que les donateurs bilatéraux et multilatéraux viendront combler les déficits, ceux- ci allant de 31 % du budget total pour le Niger, ce qui est bas, à 90 % pour la Gambie.
Toutefois, parmi les chiffres les plus bas, certains ne donnent pas une image exacte de la dépendance des pays envers les donateurs extérieurs pour le financement des PNIA. A titre d’exemple, sur les 69,8 % du budget du PNIA dont le gouvernement du Niger dit disposer, 90 % de ces fonds viennent déjà des donateurs. Donc, s’ils étaient entièrement mis en œuvre, les PNIA seraient fort dépendants des fonds des donateurs, ce qui pose la question de savoir aux mains de qui sont vraiment ces programmes.
Le programme régional élaboré par la CEDEAO vise à compléter les PNIA par l’intégration des aspects régionaux, la gestion des relations d’inter- dépendance entre les pays et l’organisation de la coopération autour de questions communes lorsque le niveau régional permet de profiter d’importantes économies d’échelle. Ce programme conjugue un plan d’investissement et des réformes politiques et réglementaires des échanges, des normes et des interventions sur le marché. La première génération de programmes devrait couvrir la période de 2011 à 2014 inclus, puis être suivie d’une seconde génération de programmes.
- Mise en œuvre des politiques
Malgré les lacunes et les incohérences stratégiques des programmes de la PAU et de l’ECOWAP/ PDDAA aux niveaux national et régional, la plus grande menace à leur succès réside peut-être dans les éventuels problèmes de mise en œuvre. Les entraves au succès de la mise en œuvre sont de plusieurs ordres :
- Participation et adhésion des acteurs. Le succès de la mise en œuvre des nouveaux plans et politiques dépendra fortement de ce que les intervenants (par exemple, les organisations d’agriculteurs, les autres acteurs du secteur privé et les partenaires au développement) soient ou non convaincus de la prise en compte de leurs principales préoccupations.
- Adhésion des parties non-signataires des pactes.
- Limites du capital humain et institutionnel.
- Continuité des politiques.
- Alignement des mesures incitatives en faveur des différents acteurs afin de mieux coordonner les efforts.
- Financement et appropriation.
- Amélioration de la gouvernance et du climat général des affaires.
Politique commerciale
- Le programme d’intégration commerciale : progrès et défis restants
Même si l’intégration économique constitue un objectif central de la CEDEAO, la Communauté ne possède aucun document de politique commerciale officiellement approuvé, comparable à l’ECOWAP pour l’agriculture, qui présente la vision, l’objectif et les outils pour le développement commercial de la région. Les politiques commerciales globales de la CEDEAO découlent plutôt de divers textes règlementaires et plans qui régissent les différents aspects du commerce au sein de la Communauté et la manière dont celle-ci entend gérer ses échanges avec le reste du monde.
Les plus importants de ces documents sont le Schéma de libéralisation des échanges de la CEDEAO (SLEC), les Protocoles sur la libre circulation des personnes et des biens, les règlements relatifs à l’harmonisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au sein de la Communauté, l’adoption d’un tarif extérieur commun (TEC) et les mesures de sauvegarde pour les échanges commerciaux extracommunautaires, les initiatives d’harmonisation des normes de sécurité et de qualité des biens (normes sanitaires et phytosanitaires [SPS] et obstacles techniques au commerce [OTC]) et les projets de création d’une zone monétaire commune à l’ensemble de la CEDEAO.
Par ailleurs, les relations liant la CEDEAO au reste du monde sont également régies par les accords multilatéraux et bilatéraux entre les Etats-membres et les autres nations. Au premier rang de ceux-ci, les accords de l’OMC et les relations avec l’Union européenne (UE) dans le cadre des accords UE/ACP, désormais expirés, et de leur successeur, les Accords de partenariat économique (APE). Pour l’agriculture, ces protocoles commerciaux généraux sont complétés d’éléments spécifiques du Programme régional d’investissement agricole de l’ECOWAP.
- Mise en œuvre des mesures de sauvegarde.
Les mesures de sauvegarde proposées par la CEDEAO avec des mécanismes de déclenchement apparemment automatiques, basés dans certains cas (comme avec le DCC) sur des indicateurs calculés par des organisations internationales, pourraient réduire la portée des décisions arbitraires prises au niveau national d’invoquer les sauvegardes de manière ad hoc.
Appliquer le principe de libre pratique. Comme mentionné précédemment, la création d’une union douanière complète nécessitera un système dans lequel les droits de douane ne sont perçus qu’au premier point d’entrée dans l’union.
Face à la diversité des économies et des orientations politiques que les Etats-membres ont toujours suivies, un autre obstacle plus important reste à surmonter, à savoir promouvoir la cohérence entre les orientations commerciales nationales et régionales au sein de la CEDEAO.
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