Auteur (s) : Blandford Consulting
Organisations affiliées : Programme des Nations Unies pour le Développement (UNDP), Le Réseau des Institutions Nationales Africaines des Droits de l’Homme (RINADH)
Type de publication : Rapport d’étude
Date de publication : 2016
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Création et Supervision : état des INDH africaines
Les Principes de Paris prévoient qu’«une institution nationale doit être investie de compétences afin de promouvoir et de protéger les droits de l’homme.”
Les INDH font partie intégrante de la structure du système de protection des droits de l’homme en Afrique, avec 47 INDH existant sur le continent au sein des 54 États membres de l’ONU, et dont 44 sont membres du RINADH.
Les études de cas indiquent que les INDH africaines ont un degré significatif de stabilité et de cohérence dans leurs opérations, avec seulement quelques cas de perturbations de leurs opérations, survenant souvent pendant les périodes de transition, suite à de longues procédures ou de retards dans la nomination de nouveaux membres. D’après les études de cas, la volonté politique, l’insuffisance des financements et l’instabilité politique d’un pays sont également des facteurs clés qui ont un impact sur le bon fonctionnement des INDH africaines.
Après leur création, certaines INDH africaines ont connu une sorte de restructuration et/ou de ré-établissement, souvent avec un nom, une base juridique et/ou un mandat différents.
Lorsque l’existence de l’INDH est par exemple basée sur un décret présidentiel, alors son mandat, ses pouvoirs et son existence dépendent fortement de la volonté de l’exécutif et peuvent être altérés lorsque cela convient à ce dernier. Les Principes de Paris stipulent qu’«une institution nationale doit être dotée d’un mandat aussi large que possible, qui doit être clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif et qui définisse sa composition et son domaine de compétence».
La création de 54% des INDH africaines est inscrite dans la Constitution, de façon séparée ou couplée à un décret ou à une loi spécifique.
Le guide des bonnes pratiques du Commonwealth mentionne qu’une “INDH doit avoir un large mandat couvrant toute la gamme des questions relatives aux droits de l’homme, tout en prenant en compte l’universalité, l’interdépendance et l’indivisibilité des droits de l’homme, qui doivent être définis en fonction des normes juridiques nationales et internationales, que des traités pertinents aient été ou pas ratifiés par le gouvernement”.
Il est important de noter que bien que les INDH respectent les normes minimales des Principes de Paris quant au fait de disposer de cadres législatifs, il y a des cas où l’exécutif est légalement autorisé à créer de nouvelles règlementations qui peuvent entraîner des changements dans l’environnement juridique de l’INDH. Ceci peut potentiellement amoindrir l’autonomie juridique, les fonctions et les pouvoirs de l’INDH. Dans 2 des INDH de l’échantillon, dont la base juridique est fondée sur des cadres législatifs, les lois prévoient respectivement qu’«un décret du président de la République définira les conditions de mise en œuvre de cette loi», et que “le président peut prendre les règlements qu’il juge appropriés aux fins de la présente loi.”
Les INDH font partie intégrante de la structure du système de protection des droits de l’homme en Afrique, avec 47 INDH existant sur le continent au sein des 54 États membres de l’ONU, et dont 44 sont membres du RINADH
3 des INDH de l’échantillon soulèvent la préoccupation que leurs mandats respectifs se chevauchent avec ceux d’autres institutions de l’Etat, ce qui entraîne la duplication des fonctions, avec pour tendance de créer la confusion au sein des parties prenantes quant aux rôles et fonctions de l’institution. 4 des INDH de l’échantillon expriment la préoccupation qu’elles sont limitées à ne faire que des recommandations, sans autorité suffisante dans la pratique pour veiller à ce que leurs recommandations soient mises en œuvre. Ceci indique la nécessité de veiller à ce que les recommandations des INDH reçoivent un crédit approprié de la part des parties concernées, y compris des agences de l’Etat et du pouvoir judiciaire.
Les INDH de l’échantillon sont en mesure, à des degrés divers, d’exercer avec succès une influence sur la promotion et la protection des droits de l’homme dans leurs pays respectifs. Cela inclut de faire des recommandations à leurs gouvernements respectifs en ce qui concerne l’harmonisation des lois nationales avec les normes internationales. Cependant, il y a des facteurs qui entravent l’accomplissement optimal de leurs mandats, tels que: l’environnement politique (par exemple la réticence à critiquer le gouvernement et/ou le niveau de la liberté d’expression dans le pays), l’insuffisance des ressources humaines et financières et des dynamiques improductives parmi les principaux acteurs (par exemple des conflits internes entre les commissaires).
Cinq différents types de modèle d’INDH existent à l’échelle mondiale:
- Commissions des droits de l’homme
- Institutions du médiateur
- Institutions hybrides
- Institutions consultative
- Instituts et centres.
En Afrique, cependant, seuls trois types de modèles sont utilisés, à savoir la Commission des droits de l’homme, l’institution du médiateur (Ombudsman) et l’institution hybride.
Afin de permettre le bon fonctionnement d’une INDH, conformément aux Principes de Paris, les INDH doivent posséder une «déclaration de leur mission et de leurs valeurs, des objectifs et des plans stratégiques, des codes d’éthique du personnel, des normes de qualité et des manuels de procédure.”
Les Principes de Paris préconisent qu’une INDH doit être responsable d’”attirer l’attention du gouvernement sur les situations à travers tout le pays dans lesquelles les droits humains sont violés”. Afin de satisfaire efficacement cette exigence, il est tout d’abord important que les INDH soient accessibles aux citoyens dans tout le pays, y compris aux groupes vivant en milieu rural et aux groupes marginalisés. Deuxièmement, les INDH doivent pro-activement avoir une bonne connaissance de la situation des droits humains dans leurs pays respectifs. Une présence physique large, via la mise en place de bureaux locaux dans les provinces et les districts, est une bonne indication de l’accessibilité généralisée de l’INDH à l’échelle nationale. Ceci est également encouragé lorsque l’institution traite des plaintes.
Indépendance : état des INDH africaines
Indépendance à travers l’autonomie juridique
L’efficacité d’une INDH dépend largement de l’existence et de la solidité de facteurs juridiques, financiers, politiques et sociaux particuliers. Ces facteurs comprennent notamment l’existence d’une gouvernance démocratique et si oui ou non l’institution est opérationnellement indépendante du gouvernement du pays dans lequel elle opère.
L’indépendance des INDH africaines est souvent garantie par la solidité de son autonomie juridique, qui nécessite des dispositions légales clairement stipulées au sein de la législation ou de la Constitution, qui protègent l’indépendance, les fonctions et les pouvoirs de l’institution.
La sécurité des mandats des membres (commissaires) des 9 INDH de l’échantillon est prévue par la loi ; ces mandats vont de 3 à 7 ans. Dans 6 INDH de l’échantillon, les mandats des membres sont renouvelables pour une période supplémentaire, alors que dans une seule INDH de l’échantillon sa loi fondatrice ne précise pas explicitement combien de mandats un commissaire est autorisé à servir. Le mandat des membres est non renouvelable dans 2 INDH de l’échantillon.
Indépendance à travers l’autonomie opérationnelle au sein de l’espace politique et démocratique
L’autonomie opérationnelle signifie la capacité pour une INDH d’exécuter son mandat sans interférence, contrôle, influence ou obstruction extérieure de toute branche du gouvernement, de tout organisme public ou privé ou de toute personne. Les Principes de Paris stipulent qu’une INDH doit être en mesure d'”examiner librement toutes les questions relevant de sa compétence.” Cela nécessite l’existence d’un degré important de volonté politique de la part des politiciens au pouvoir pour promouvoir et protéger les droits humains, en garantissant aux INDH un environnement de travail sûr et favorable.
L’immunité opérationnelle 36 des commissaires est prévue au sein de l’environnement juridique de 8 des 9 INDH de l’échantillon, tandis que cette protection n’est accordée aux membres du personnel que dans 4 des 9 INDH de l’échantillon. Dans l’une des INDH de l’échantillon, les membres du personnel ne peuvent pas dénoncer les violations des droits de l’Homme, car la loi ne prévoit pas leur immunité fonctionnelle. La situation au sein de cette INDH est exacerbée lorsque les commissaires sont réticents à agir en raison de conflits d’intérêts.
L’indépendance des INDH africaines est souvent garantie par la solidité de son autonomie juridique, qui nécessite des dispositions légales clairement stipulées au sein de la législation ou de la Constitution, qui protègent l’indépendance, les fonctions et les pouvoirs de l’institution
Budget des INDH
Une INDH doit disposer de fonds suffisants pour assumer efficacement les responsabilités qui lui incombent. Les Principes de Paris stipulent que “l’’institution nationale doit disposer d’une infrastructure adaptée à la bonne conduite de ses activités, en particulier un financement adéquat. Le but de ces fonds doit être de lui permettre de disposer de son propre personnel et de locaux, afin d’être indépendante du gouvernement et de ne pas être soumise à un contrôle financier qui pourrait compromettre son indépendance”.
Les budgets des INDH sont insuffisants dans de nombreux pays africains. Plusieurs experts identifient la limitation des ressources comme l’un des facteurs clés, aux côtés d’une compétence restreinte et de faibles pouvoirs d’enquête, ce qui rend les institutions «automatiquement inefficaces». Les résultats d’une étude menée en 2009 sur les INDH a trouvé globalement que, parmi ses répondants africains, la difficulté des INDH à réaliser leur mandat de protection et de promotion des droits de l’Homme émanait de «financements et de ressources limitées, d’où la difficulté de mesurer l’impact de l’institution.» 55 La documentation indique également que certaines INDH africaines ont déclaré avoir souffert de réductions budgétaires pour avoir critiqué le gouvernement.
En se basant sur les données recueillies à partir des profils des membres du RINADH (2014) et en les comparant aux indicateurs économiques de la Banque mondiale (voir le tableau 4.1 ci-dessus), il est évident que:
– Dans l’ensemble, les financements des INDH en Afrique sont insuffisants. Les budgets vont de moins de 10 000 USD à plus de 10 000 000 USD. Ils sont en moyenne nettement inférieurs aux budgets des INDH à travers le monde. Il existe par exemple en Europe une INDH dont le budget est de plus de 100 000 000 USD.
– A l’exception du Nigéria et de l’Afrique du Sud (les deux plus grandes économies en Afrique), qui possèdent également les plus gros budgets des INDH, bien que de façon disproportionnée, il n’y a pas de relation directe entre la taille du budget d’une l’INDH africaine et le produit intérieur brut (PIB) de son pays.
La plupart des INDH africaines ont des dispositions législatives prévoyant un financement gouvernemental, dans une plus large mesure que le reste du monde. Une étude de 2009 sur les INDH dans le monde a trouvé que les lois fondatrices de 79% des INDH africaines contiennent une disposition obligeant le gouvernement à leur accorder un financement suffisant (par rapport à 33%, 47,6% et 66% respectivement pour les INDH américaines, européennes et asiatiques). Pourtant, dans la pratique, de nombreuses INDH africaines ne peuvent pas compter entièrement sur le financement du gouvernement.66 Bien qu’il y ait, dans l’ensemble, peu d’informations disponibles publiquement sur les flux d’aide aux INDH africaines, certaines reçoivent un financement important des bailleurs de fonds, au-delà de leurs subventions gouvernementales. La Sierra Leone par exemple, était à l’époque de sa création entièrement financée par des bailleurs de fonds.
En fait, la majorité des INDH africaines sont explicitement autorisées à chercher des financements, de bailleurs de fonds, d’organismes internationaux ou d’autres sources, afin de leur permettre de mener à bien leurs activités liées à la promotion et à la protection des droits de l’Homme.
Capacités institutionnelle et organisationnelle
Les Principes de Paris exigent que les INDH aient une infrastructure qui leur permette de s’acquitter de leur mandat d’une manière transparente. Cela nécessite que les INDH disposent d’un personnel diversifié ayant les compétences et les connaissances professionnelles requises en matière des droits de l’Homme, ainsi que d’une structure organisationnelle qui permet l’utilisation la plus efficace des ressources, du budget et des pouvoirs des INDH79.
Plusieurs compte-rendu d’experts indiquent que les INDH africaines sont chroniquement sous-financées, manquent d’effectif, et sont incapables de retenir les meilleurs employés, qui partent souvent vers des postes mieux rémunérés dans d’autres secteurs. Comme le montre le profil des membres du RINADH (2014), il y a des cas où les INDH africaines fonctionnent avec un effectif moindre de ce qui est statutairement stipulé, avec la spécification explicite de la taille de l’effectif dans la loi constitutive. Les analystes mentionnent également la capacité insuffisante des INDH africaines à traiter de manière efficace les plaintes existantes en raison de problèmes d’effectif, y compris le manque de compétences appropriées.
Implication au niveau international
Les INDH africaines participent activement au système international des droits de l’Homme conformément aux Principes de Paris, qui exigent des INDH de coopérer avec les Nations Unies (ONU) et avec les organisations du système des Nations Unies, par exemple, le Conseil des droits de l’Homme et ses mécanismes.
La majorité des institutions nationales africaines coopèrent avec l’Examen périodique universel de l’ONU (EPU), un processus chargé d’évaluer la situation des droits de l’Homme dans l’ensemble des 193 Etats membres de l’ONU. Le processus de l’EPU tire un avantage de la participation des INDH africaines, notamment en termes de suivi et de rapports. Les INDH africaines coopèrent avec l’EPU sur des questions thématiques spécifiques, par exemple, mettre en évidence les questions d’actualité dans les rapports des parties prenantes de l’EPU et fournir des informations supplémentaires sur ces questions au cours de séances de dialogue interactives de l’EPU. Le rôle des INDH dans le processus de l’EPU comprend également, entre autres fonctions, de travailler avec le gouvernement sur la mise en œuvre des recommandations de l’EPU, et le contrôle du suivi.
Les INDH africaines collaborent également activement avec les procédures spéciales de l’ONU pour améliorer leurs performances tel que l’établissement d’une Unité du droit à la santé pour aider le ministère de la Santé (dans un pays d’Afrique orientale) à proposer une approche fondée sur les droits de l’Homme dans le secteur de la santé.
La majorité des institutions nationales africaines coopèrent avec l’Examen périodique universel de l’ONU (EPU), un processus chargé d’évaluer la situation des droits de l’Homme dans l’ensemble des 193 Etats membres de l’ONU
Concept d’une approche fondée sur les droits de l’Homme
Il est maintenant largement admis que promouvoir les droits de l’Homme est essentiel au développement humain. L’approche fondée sur les droits de l’Homme (HRBA) consiste à intégrer les standards et les normes du système international des droits humains en vue de l’amélioration des politiques publiques. Cette approche est de plus en plus adoptée dans le monde entier par les organisations multilatérales et les gouvernements nationaux en vue de promouvoir le développement. La mise en œuvre de la HRBA consiste à appliquer un processus de droits humains à tous les stades du cycle politique, dont l’évaluation, l’analyse, la planification, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation.
Les analystes indiquent qu’un défi important à la mise en œuvre de cette approche est que les principes internationaux des droits humains ne renseignent pas les pays sur les politiques précises à appliquer pour améliorer la situation des droits de l’Homme. En tant que tel, les INDH africaines ont besoin d’entreprendre une analyse complète des besoins dans leur propre pays afin d’identifier les schémas de préjugés, de ségrégation, d’impunité et d’impuissance.
La HRBA est plus importante dans la grande majorité des institutions de l’échantillon, dans le cadre de leurs mesures préventives. Cela est particulièrement vrai dans le domaine de la promotion de l’inclusion et de l’autonomisation des groupes les plus marginalisés et exclus de la société pour les aider à améliorer leurs vies. Il est clair que les INDH de l’échantillon choisissent généralement une population cible, les priorités du secteur et de développement en termes de leurs mesures en faveur de la HRBA.
Recommandations
a) INDH africaines:
– Les INDH doivent procéder à des examens périodiques de l’adéquation de leur cadre juridique habilitant et faire des propositions appropriées au gouvernement.
– Les INDH (en particulier, les institutions récemment établies) doivent entreprendre une analyse complète des besoins qui doit servir de base de leur engagement avec le gouvernement et les bailleurs de fonds pour le financement et le soutien technique.
– Dans le cadre de leurs environnements juridiques habilitant, les INDH doivent collaborer pro-activement avec le gouvernement et les principales parties prenantes pour faciliter dans le temps imparti les nominations et / ou reconduites des membres.
– Les INDH doivent veiller à disposer de politiques et de procédures opératoires appropriées, de systèmes de gouvernance d’entreprise, ainsi que de stratégies à long terme, qui doivent être revus périodiquement pour les ajuster aux changements de leur environnement opérationnel. Ces systèmes doivent être convenablement documentés et diffusés, notamment grâce à la formation du personnel.
b) Gouvernements:
– Fournir la volonté politique appropriée pour l’efficacité à long terme de l’INDH. o Veiller à ce que le cadre juridique de leur INDH soit aussi fort que possible, c’est-à-dire inscrit dans la Constitution et / ou le cadre législatif, avec un texte clair et précis qui prévoit l’indépendance, les pouvoirs, les fonctions et les mandats de l’INDH. En outre, veiller à ce que les mandats de l’INDH complémentent ceux d’autres institutions de l’Etat (et vice versa) sans dédoublement.
– Les gouvernements voulant établir une INDH doivent s’engager à assurer l’opérationnalisation de l’institution dans un délai maximum d’un an. Les INDH récemment créées doivent être soutenues et être dotées adéquatement et durablement de ressources pour garantir qu’elles disposent d’une capacité suffisante pour remplir leur mandat. Un modèle de financement durable doit être élaboré et mis en place dans le cadre du processus d’établissement des INDH, basé sur une analyse des besoins convaincante.
– Les gouvernements doivent garantir la nomination et / ou reconduite en temps opportun des membres des INDH.
– Lors de l’établissement d’une institution nationale, un plan / une campagne promotionnelle doit être mise en place par le gouvernement (avec les dispositions budgétaires appropriées) afin de sensibiliser la population à propos de l’institution.
c) Réseaux régionaux et partenaires au développement:
– Fournir un appui aux institutions nationales en termes de sensibilisation auprès du gouvernement pour combler les lacunes identifiées relatives aux dispositions substantielles de leur cadre juridique habilitant.
– Fournir des conseils au gouvernement en matière de mise en œuvre de ses obligations et engagements au moment d’établir une INDH.
– Fournir un appui aux institutions nationales récemment mises en place au cours de leur processus de création et de leur période de démarrage. Cela doit impliquer : mentorat; faciliter les échanges bilatéraux avec d’autres institutions nationales; et fournir une assistance technique et financière.
– Fournir un soutien (y compris la formation et le renforcement des capacités) aux INDH pour le développement et / ou la révision de leurs politiques et procédures opérationnelles, des systèmes de gouvernance d’entreprise, ainsi que de la planification à long terme.
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