Auteur : Mouhamed Ayib Daffé
Organisation affiliée : Science et bien commun pressbook
Type de publication : Article de recherche
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Le processus de développement économique et social du Sénégal est caractérisé par le besoin d’une croissance économique rapide et durable pour atteindre le cap de l’émergence en 2035. Cette ambition, proclamée dans le Plan Sénégal Émergent, nécessite au préalable de relever plusieurs défis économiques et sociaux dont celui de l’accès universel à des services énergétiques modernes, abordables, fiables et durables.
Un plan rationnel d’industrialisation consiste à équiper d’abord les immenses sources d’énergie dont la nature a doté l’Afrique et à rendre ainsi possible tout le processus de développement : au commencement est l’énergie, tout le reste en découle.
Le profil énergétique du Sénégal se caractérise par une forte dépendance envers l’extérieur, notamment pour l’approvisionnement en hydrocarbures liquides et gazeux. Cette situation grève les finances publiques et freine la compétitivité et la productivité économiques ainsi que le développement social. Les approvisionnements en énergie du Sénégal s’élevaient à 3 720 kilotonnes d’équivalent pétrole (ktep) en 2013. Ils sont essentiellement dominés par la biomasse (46,6 %) produite localement et les produits pétroliers (45,3 %) pour lesquels le Sénégal dépend essentiellement de l’extérieur. Le reste est constitué du charbon minéral importé (5,6 %), utilisé dans les cimenteries, du gaz naturel produit localement (0,9 %), de l’hydroélectricité produit par l’Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Sénégal (OMVS) au niveau du complexe hydroélectrique de Manantali-Félou (0,7 %) et du solaire photovoltaïque (0,1 %). La biomasse est essentiellement constituée de bois de feu, avec une part de 96 %.
Le taux d’indépendance énergétique montre que le Sénégal est indépendant en moyenne à environ 50 %. Ce taux est relativement élevé du fait principalement de la part importante des consommations de biomasse-énergie au prix de l’exploitation des forêts et de la réduction de la biodiversité. En effet, le taux d’indépendance en énergie moderne (hors biomasse) est quant à lui très faible (2,5 %) en moyenne.
Cette forte dépendance énergétique hors biomasse, qui déséquilibre la balance des paiements et accroît la vulnérabilité du secteur face aux fluctuations du marché international, a conduit les pouvoirs publics à ériger comme objectif prioritaire de la politique énergétique le développement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique notamment dans l’approvisionnement en électricité.
Les différents agendas et traités internationaux en matière de développement durable et de lutte contre les changements climatiques, auxquels le Sénégal est partie prenante depuis 1992, offrent un cadre propice et une opportunité de dépasser les options énergétiques classiques (hydrocarbures, biomasse) et de se porter directement vers des alternatives énergétiques plus propres qui devraient contribuer à accélérer le développement économique et social, atténuer la dépendance énergétique et protéger l’environnement.
Le cadre juridique relatif aux énergies renouvelables tire ses sources aussi bien du droit international que du droit interne en pleine croissance, au risque de compromettre la cohérence et l’intelligibilité du droit.
Le droit international de l’énergie durable
Le Sénégal est partie à des conventions internationales au niveau universel et africain qui assurent la promotion des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. Parallèlement, à travers son appartenance aux Communautés Économiques Régionales (CER), le Sénégal est soumis à des règles de droit communautaire qui favorisent le développement des énergies durables.
Les instruments juridiques universels relatifs à l’énergie durable
Au sein de l’ordre juridique international, la question de l’énergie durable connait un attrait certain avec l’adoption de plusieurs traités internationaux.
Les statuts de l’Agence Internationale pour les Énergies Renouvelables (IRENA)
Les statuts de l’Agence Internationale pour les Énergies Renouvelables (IRENA) ont été adoptés à Bonn (Allemagne), le 26 janvier 2009. La ratification par le Sénégal est intervenue suite à l’adoption de la loi n° 2010-12 du 31 mai 2010 autorisant le Président de la République à ratifier les statuts de l’IRENA.
Selon l’exposé des motifs de la loi, cet instrument juridique «s’inscrit en étroite ligne de la politique énergétique du pays qui entend ainsi, à court terme, exploiter tout le potentiel en énergies renouvelables disponibles sur son territoire afin de réduire progressivement sa dépendance vis-à-vis du pétrole». Les statuts sont entrés en vigueur en 2010. L’IRENÀ dont le siège est situé à Abu Dhabi (Émirats Arabes Unis) encourage l’adoption et l’utilisation accrues et généralisées de toutes les formes d’énergies renouvelables dans la perspective d’un développement durable.
Le programme de développement durable à l’horizon 2030
Le 25 septembre 2015, l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies a adopté la Résolution A/RES/70/1 «Transformer notre monde: le Programme de développement durable à l’horizon 2030».
Les 17 Objectifs de Développement Durable (ODD) contenus dans ce programme sont le résultat d’un processus de négociation qui a impliqué les 193 États membres des Nations Unies et engagé la participation sans précédent de la société civile et d’autres acteurs. Ils sont par essence globaux et applicables universellement, compte tenu des réalités, des capacités et des niveaux de développement des différents pays et dans le respect des priorités et politiques nationales.
L’Objectif de Développement Durable 7 vise à garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes, à un coût abordable. Il comporte trois cibles intégrées et indissociables:
- d’ici à 2030, garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables et modernes, à un coût abordable.
- d’ici à 2030, accroître nettement la part de l’énergie renouvelable dans le bouquet énergétique mondial.
- d’ici à 2030, multiplier par deux le taux mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique.
Si des cibles idéales sont définies à l’échelle mondiale, c’est au Sénégal qu’il revient de fixer ses propres cibles au niveau national pour répondre aux ambitions mondiales tout en tenant compte de ses spécificités. Il appartient aussi à l’État de décider de la manière dont ces aspirations et cibles devront être prises en compte par les mécanismes nationaux de planification et dans les politiques et stratégies nationales.
L’essor du droit africain relatif à l’énergie durable
En sa qualité de membre de l’Union Africaine, de communautés économiques régionales et d’organisations de bassins fluviaux transfrontaliers, le Sénégal est partie à plusieurs accords internationaux qui encadrent le secteur de l’énergie et particulièrement les sous-secteurs des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique.
L’action juridique de l’Union Africaine en matière d’énergie durable
Dans le domaine de l’énergie, l’instrument principal de l’Union Africaine est la Convention de la Commission Africaine de l’Énergie (AFREC) adoptée à Lusaka (Zambie), le 11 juillet 2001 et ratifiée par le Sénégal en 2004 (Loi n° 2004-27 du 26 juillet 2004).
Le préambule de la Convention réaffirme les dispositions du Traité instituant la Communauté Economique Africaine (CEA) adopté le 3 juin 1991 à Abuja (Nigéria), et en particulier l’article 54 qui stipule que les États membres de la CEA s’engagent dans le cadre de la coordination et de l’harmonisation de leurs politiques et programmes dans les domaines de l’énergie, à «créer un mécanisme de concertation et de coordination permettant de résoudre en commun les problèmes que pose le développement énergétique au sein de la Communauté…». Dans le même article (54.2) les États membres de la CEA s’engagent à mettre effectivement en commun les ressources énergétiques du continent et à promouvoir le développement énergies nouvelles et renouvelables dans le cadre de la politique de diversification des sources d’énergie.
L’objectif visé par la Convention AFREC est de permettre aux États africains de remédier aux graves pénuries d’énergie qui entravent leurs efforts de développement industriel. L’un des principes directeurs de la Convention AFREC est le développement et l’utilisation durables et écologiquement rationnels de l’énergie. En vue réaliser ses objectifs, la Convention prévoit la mise en place d’une organisation, l’AFREC, dont le siège est établi à Alger (elle a débuté ses activités en février 2008).
L’une des fonctions de l’AFREC est d’aider au développement, à l’exploitation et à l’utilisation des sources d’énergie nouvelles et renouvelables. Elle est appuyée par d’autres institutions continentales comme la Conférence des Ministres Africains en charge de l’Énergie (CEMA) en tant qu’organe central de coordination continentale des politiques et stratégies en matière d’énergie et le Conseil des Ministres Africains Chargés de l’Eau (AMCOW, African Minister’s Council On Water).
L’harmonisation du droit de l’énergie durable au sein des communautés économiques régionales
Pays d’Afrique de l’Ouest, le Sénégal est membre de deux communautés économiques régionales : la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union Économique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest (UEMOA). Ces deux institutions sous-régionales ont élaboré un corpus juridique pour la promotion des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique dans l’espace communautaire. Cette importante production de droit communautaire est renforcée par le droit conventionnel pour le développement de l’hydroélectricité dans les bassins des fleuves Sénégal et Gambie.
L’action juridique de la CEDEAO en faveur de l’Énergie durable
L’article 28 du Traité révisé de la CEDEAO (1993) précise les axes de coopération de la Communauté en matière d’énergie et décline les engagements des États membres à promouvoir le développement des énergies nouvelles et renouvelables, notamment l’énergie solaire, dans le cadre de la politique de diversification des sources d’énergie.
Dans le domaine de l’énergie, l’instrument principal de l’Union Africaine est la Convention de la Commission Africaine de l’Énergie (AFREC) adoptée à Lusaka (Zambie), le 11 juillet 2001 et ratifiée par le Sénégal en 2004 (Loi n° 2004-27 du 26 juillet 2004)
Dès 1982, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO adopte la Décision À DEC.3/5/82 relative à la politique énergétique de la CEDEAO. Cette politique vise principalement à assurer la sécurité énergétique, à diversifier les sources d’énergie primaire, et à promouvoir l’accès du plus grand nombre à l’énergie.
Le Protocole sur l’Énergie adopté à Dakar le 21 janvier 2003, inspiré du modèle de la Charte Européenne de l’Énergie (1994) fournit un cadre juridique destiné à promouvoir une coopération à long terme dans le domaine de l’énergie en vue d’augmenter l’investissement dans le secteur de l’énergie et de développer le commerce de l’énergie. Elle a été ratifiée par le Sénégal en 2006 (Loi n° 2006-15 du 30 juin 2006). Parmi ses objectifs figurent l’amélioration de l’efficacité énergétique, le développement et l’utilisation des sources d’énergie renouvelable, la promotion de l’utilisation de combustibles plus propres et l’emploi de technologies et de moyens technologiques qui réduisent la pollution. Dans le domaine de l’efficacité énergétique, l’article 43 du Protocole fixe les principes de base, la répartition des responsabilités et de la coordination et le contenu des programmes nationaux.
L’harmonisation du droit de l’énergie durable au sein de l’UEMOA
Succédant à l’Union monétaire ouest africaine (UMOA), l’Union Économique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest l (UEMOA) a été créée par le Traité adopté par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement le 10 janvier 1994 à Dakar.
Par l’acte additionnel n° 04-2001 du 19 décembre 2001, l’UEMOA s’est dotée d’une Politique Énergétique Commune (PEC) avec notamment pour objectifs de promouvoir les énergies renouvelables, de promouvoir l’efficacité énergétique et de contribuer à la préservation de l’environnement.
Pour son opérationnalisation la PEC s’articule autour de programmes notamment dont la mise en place d’un système de planification énergétique intégrée, la promotion des énergies renouvelables, la rationalisation de l’utilisation des combustibles ligneux, la diversification des ressources énergétiques, l’utilisation rationnelle de l’énergie.
L’action juridique des organisations de bassins fluviaux transfrontaliers en matière d’énergie durable. Les organismes des bassins du fleuve Sénégal et du fleuve Gambie sont les principaux acteurs en matière de développement de l’hydroélectricité.
Le développement de l’hydroélectricité sur le bassin du fleuve Sénégal
L’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS) est une organisation commune de coopération créée le 11 mars 1972 par trois États riverains du fleuve Sénégal (Mali, Mauritanie, Sénégal) pour la maîtrise et l’exploitation rationnelle des ressources du fleuve et de sa vallée (Convention signée à Nouakchott le 11 mars 1972, amendée). La République de Guinée l’a intégré le 17 mars 2006.
Le préambule de la Convention relative au statut du fleuve Sénégal prend en considération l’accord sans réserve des États sur les modalités d’aménagement général du fleuve Sénégal et sur les étapes de régularisation et d’utilisation de ses eaux dans le triple but de développer la production d’énergie, l’irrigation et la navigation.
Deux barrages hydroélectriques ont été réalisés à ce jour par l’OMVS:
- Le complexe de Manantali situé sur le Bafing comprend un barrage et une centrale. Sur une puissance installée de 200 MW, ce barrage produit en moyenne 800 GWh/an qui sont livrés aux sociétés nationales d’électricité du Mali (52 %), de la Mauritanie (15 %) et du Sénégal (33 %);
- Le barrage de Félou fonctionnel en 2013 qui produit en moyenne 60 MW injectés dans le réseau de Manantali.
Cette énergie hydroélectrique est livrée aux États grâce au Réseau de transport interconnecté de Manantali (RIMA) long de 1 700 km avec une puissance totale transportée de 260 MW en 2014.
Le système Énergie de l’OMVS vise à terme un objectif de 2 000 MW de puissance installée avec, comme inauguré par le barrage de Félou, un cycle d’ouvrages hydroélectriques de seconde génération dont Gouina (140 MW) dont la première pierre a été posée en décembre 2013, Koukoutamba (294 MW, prévu en 2017), Boureya (114 MW en 2021), Gourbassi (18 MW en 2023), Badoumbé (70 MW en 2025).
Les ouvrages hydroélectriques de l’OMVS, conformément à la Convention du 21 décembre 1978 sont des ouvrages communs, c’est-à-dire qu’ils sont la propriété commune et indivisible des États membres.
Le développement de l’hydroélectricité sur le bassin du fleuve Gambie
Regroupant la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau et le Sénégal, l’Organisation de mise en valeur du fleuve Gambie (OMVG) est l’institution d’exécution des programmes de développement intégré des quatre pays membres pour une l’exploitation des ressources communes des bassins des fleuves Gambie, Kayanga-Géba et Koliba-Corubal. Elle dispose à peu de choses près des mêmes textes constitutifs et de la même architecture institutionnelle que l’OMVS.
Le cadre juridique dans lequel va être développé les ouvrages du Programme Énergie est constitué des textes juridiques suivants:
- Convention relative au statut du fleuve Gambie du 30 juin 1978;
- Convention portant création de l’Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Gambie du 30 juin 1978;
- Convention relative au statut juridique des ouvrages communs (1985);
- Régime fiscal et douanier applicable aux marchés d’étude et de travaux des ouvrages Communs.
La Convention relative au statut juridique des ouvrages Communs définit un ensemble de dispositions relatives à leur construction et leur exploitation, et les considère comme propriété commune et indivisible des États membres. Comme indiqué à l’article 6 de la Convention, chaque ouvrage fera l’objet d’un instrument juridique qui en fixera les composantes et caractéristiques. Cette convention spécifique définira également la répartition des coûts et des charges d’exploitation de chaque ouvrage.
L’émergence d’un cadre juridique national des énergies renouvelables
Parallèlement à l’élaboration d’un droit international de l’énergie durable, le Sénégal s’est doté d’un dispositif juridique et institutionnel pour permettre le développement des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. Cette nouvelle architecture s’appuie sur un socle de textes juridiques relatifs à l’électricité et à l’utilisation rationnelle de l’énergie. Elle vient compléter un droit forestier plus ancien cantonné à la valorisation énergétique des ressources forestières (bois-énergie) comme combustibles domestiques. L’innovation consiste à intégrer les énergies renouvelables (soleil, vent, biomasse) comme une source de production d’électricité au même titre que les ressources fossiles (pétrole, gaz, charbon minéral) pour accroître leur part dans le bouquet énergétique national (mix énergétique) et réduire la dépendance énergétique du pays.
Par l’acte additionnel n° 04-2001 du 19 décembre 2001, l’UEMOA s’est dotée d’une Politique Énergétique Commune (PEC) avec notamment pour objectifs de promouvoir les énergies renouvelables, de promouvoir l’efficacité énergétique et de contribuer à la préservation de l’environnement
La loi d’orientation relative au secteur de l’électricité
La Loi n° 98-29 du 14 avril 1998 relative au secteur de l’électricité consacre la réforme du sous-secteur de l’électricité de 1998. Pour surmonter les difficultés de financement, la loi vise principalement à garantir l’approvisionnement en énergie électrique du pays au moindre coût et à élargir l’accès des populations à l’électricité, notamment en milieu rural. La révision du cadre légal et réglementaire vise à attirer les investissements privés importants que requiert le développement du secteur et à introduire, à terme, la concurrence dans la production, la vente en gros et l’achat en gros.
La loi apporte des innovations majeures dans le secteur de l’électricité avec la refonte de la structure de l’industrie électrique, l’institution d’un système de licences et de concessions, la mise en place d’une Commission de Régulation du Secteur de l’Électricité.
En vertu de l’article 19 de cette loi, l’État a concédé à la société nationale SENELEC la charge de l’exploitation de l’activité de Transport et d’une partie des activités de Production, d’Achat et de Revente en gros, de Distribution et de Vente au détail d’électricité.
Mais une large place est faite au secteur privé pour ce qui est de la production dite indépendante. Les producteurs indépendants doivent disposer de licence de production qui leur permet de procéder à la production d’énergie électrique ainsi qu’à la vente de cette énergie.
La SENELEC dispose de la qualité d’acheteur unique, qui s’entend du droit exclusif, sur l’ensemble du territoire, d’acheter auprès des producteurs indépendants de l’énergie électrique destinée à être acheminée au moyen d’un réseau de transport. Les termes et conditions de cet achat d’électricité sont déterminés par un contrat d’achat d’électricité qui est conclu entre la SENELEC et le producteur indépendant. Les producteurs indépendants ont la liberté de fournir à la SENELEC de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelable.
L’Agence Sénégalaise d’Électrification Rurale (ASER), créée par la loi, a pour mission principale de promouvoir l’électrification rurale et d’apporter, à cet effet, l’assistance technique et l’assistance financière requises aux entreprises et particuliers pour soutenir les initiatives en matière d’électrification rurale.
La loi sur l’utilisation de l’énergie
La loi n° 83-04 du 28 janvier 1983 sur l’utilisation de l’énergie vise à assurer une utilisation rationnelle et optimale des différentes ressources énergétiques du pays.
Face à une conjoncture difficile marquée par l’envolée des cours mondiaux des produits pétroliers, cette loi devait permettre au gouvernement d’intervenir efficacement auprès des producteurs, des distributeurs et des utilisateurs de l’énergie afin d’assurer une cohérence globale des actions entreprises avec la politique énergétique définie. Il s’agissait de doter le gouvernement des moyens administratifs, financiers et réglementaires de mise en œuvre de cette politique.
La législation sénégalaise relative à l’intégration des énergies renouvelables dans la production d’électricité
La loi n° 2010-21 du 20 décembre 2010 portant loi d’orientation sur les énergies renouvelables vise à promouvoir le développement des énergies renouvelables sur l’ensemble du territoire et de manière spécifique à:
- Mettre en place un cadre règlementaire pour le développement des énergies renouvelables;
- Mettre en place un cadre incitatif favorable à l’achat et à la rémunération de l’électricité produite à partir d’énergies renouvelables;
- Réduire l’utilisation des combustibles fossiles.
- Favoriser tous les moyens de production, de stockage, de distribution et de consommation des énergies renouvelables pour des besoins domestiques et industriels en milieu urbain tout comme en zone rurale;
- Contribuer à l’amélioration de la sécurité d’approvisionnement en énergie.
- Diversifier les sources de production;
- Promouvoir la diffusion des équipements liés aux technologies d’énergie renouvelable;
- Réduire les émissions de gaz à effet de serre.
La loi vise les applications liées aux énergies renouvelables, leur exploitation, leur stockage et leur commercialisation. Elle s’étend à toutes les filières des énergies renouvelables ainsi que leur sûreté et leur sécurité. Toutes les énergies renouvelables présentant un intérêt d’application pour le Sénégal sont couvertes par la loi notamment les énergies solaire, éolienne, hydrolienne, marémotrice, de la biomasse, la petite hydraulique etc.
La loi sur le domaine national autorise les communes à délivrer des affectations à usage professionnel de terrains des zones de terroirs aux promoteurs des projets d’énergie renouvelable (centrales solaires ou éoliennes). Ces affectations donnent un droit d’usage à l’affectataire qu’il peut transformer en droit réel (bail ordinaire ou emphytéotique) après une immatriculation et incorporation du terrain dans le domaine privé de l’État quand le projet est déclaré d’utilité publique. L’installation de centrales solaires ou éoliennes donne lieu, le cas échéant, au versement d’indemnités négociées avec les populations qui ont perdu des constructions, aménagements, plantations et cultures réalisées dans la zone du projet.
Le renforcement du cadre institutionnel pour la promotion des énergies renouvelables
Outre les structures classiques du secteur de l’électricité (SENELEC, ASER, CRSE) dont les missions et compétences ont été définies par la loi n° 98-29 du 14 avril 1998, le Sénégal a choisi de créer deux agences d’exécution placées sous la tutelle du Ministre chargé de l’Énergie, respectivement chargées de promouvoir l’utilisation rationnelle de l’énergie, et les énergies renouvelables. Les autorités publiques ont choisi de découpler l’ancrage institutionnel de ces «sœurs jumelles» que sont les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique. En effet les économies d’énergie et l’efficacité énergétique sont des objectifs des projets d’énergies renouvelables.
Le décret n° 2011-1054 du 28 juillet 2011 crée et fixe les règles d’organisation et de fonctionnement de l’Agence Nationale d’Économie d’Énergie (ANEE). Cette dernière, qui a hérité des prérogatives du défunt Bureau d’Économie d’Énergie (1981-1992), a changé de dénomination pour devenir l’Agence pour l’Économie et la Maîtrise de l’énergie (AEME) sans que le décret de création n’ait été modifié.
Conclusion
L’une des options stratégiques retenues est la diversification des sources de production d’électricité pour rééquilibrer le mix énergétique avec le choix de développer la production des sources d’énergies renouvelables et d’augmenter leur part dans le bilan énergétique pour améliorer le taux d’indépendance énergétique nationale. Ainsi dans la Lettre de Politique de développement du secteur de l’énergie de 2012, le Gouvernement se fixe l’objectif d’atteindre un taux d’indépendance en énergie commerciale hors biomasse d’au moins 15 % d’ici 2025 (taux actuellement estimé à 2,5 % (Ministère de l’Énergie et du Développement des Énergies Renouvelables (MEDER) 2015)) grâce à l’apport des énergies renouvelables.
Enfin la finalisation du cadre réglementaire à travers l’adoption de certains décrets et arrêtés est une priorité pour rendre pleinement effectif le dispositif juridique notamment en matière de tarifs de rachat, d’incitations financières, fiscales et douanières, et de normes techniques sur les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique.
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