Approche régionale des questions migratoires
Une étude pour le compte de l’OIM
Auteurs :
Sylvère Yao Konan, Rudolf Anich, Timon Van Lidth et Pietro Mona
Migration en Afrique de l’Ouest et centrale : Aperçu régional a permis de mettre en évidence certaines divergences et similitudes des pays concernés par ce rapport (Cameroun, Cap-Vert, Côte d’Ivoire, Ghana, Mali, Mauritanie, Niger, Nigéria, République démocratique du Congo et Sénégal) durant les dix dernières années.
La deuxième partie de cet aperçu régional est destiné à expliciter l’approche réglementaire régionale sur la migration et analyse l’effectivité lacunaire du cadre régional et l’état de l’intégration régionale. L’aperçu régional constitue en conséquence un outil gouvernemental et contribue à la planification des politiques régionales.
Cadre institutionnel et juridique régissant la migration au niveau régional
Au niveau régional, les migrations ont été à l’ordre du jour de l’agenda des Etats ouest africains quasiment depuis la création de la CEDEAO en 1975. Celle-ci a développé un cadre juridique en matière de migration assez développé mais dont l’effectivité est à ce jour encore très lacunaire malgré de nettes avancées.
Au niveau institutionnel, la Commission de la CEDEAO qui est l’organe exécutif de la CEDEAO est dotée – au sein du bureau du Commissaire pour le Commerce, les Douanes et la Libre Circulation – d’un Département sur la Libre Circulation des Personnes et le Tourisme qui est en charge de la promotion et du suivi de l’application du cadre juridique dont le premier texte spécifique est le Protocole A/P1/5/79 du 29 mai 1979 sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement. Mais ce département est très limité en ressources humaines et des financements conséquents reçus notamment de la part de l’Espagne devraient permettre de faire face à cette pénurie d’effectif. Par ailleurs, en matière de traite des personnes, l’Unité Tip (Trafficking in Persons) est responsable et elle est intégrée au bureau du Commissaire aux Affaires Humanitaires et Sociales.
Le premier instrument spécifique sur la migration est le Protocole A/P1/5/79 de la CEDEAO sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement adopté par les Etats membres à Dakar le 29 mai 1979, entré en vigueur le 8 avril 1980.
La libre circulation des personnes
La liberté de circulation renvoie au droit d’aller et venir présentant les trois aspects suivants : la liberté de circulation au sein du territoire d’un Etat donné, le droit de quitter tout pays et le droit de retour.
Le Protocole sur la libre circulation, le droit de résidence et d’établissement de 1979, en son article 3, dispose que tout citoyen de la Communauté désirant entrer sur le territoire de l’un des Etats membres sera tenu de posséder un document de voyage et un certificat international de vaccination en cours de validité. Cet article précise encore que tout citoyen de la Communauté désirant séjourner dans un Etat membre pour une durée maximale de 90 jours, pourra entrer sur le territoire de cet Etat membre par un point d’entrée officiel sans avoir à présenter un visa. Cependant, si ce citoyen souhaite prolonger son séjour au-delà des 90 jours, il devra alors obtenir une autorisation délivrée par les autorités compétentes.
Tout citoyen de la Communauté désirant séjourner dans un Etat membre pour une durée maximale de 90 jours, pourra entrer sur le territoire de cet Etat membre par un point d’entrée officiel sans avoir à présenter un visa.
Enfin, les Etats membres conservent néanmoins la prérogative de refuser l’entrée sur leur territoire à tout citoyen de la Communauté entrant dans la catégorie « des migrants inadmissibles » au terme de leurs lois et règlements en vigueur (art. 4).
En 1985, les Etats membres sanctionnent la nécessité d’adopter un document harmonisé de voyage au sein de la CEDEAO par la Décision A/DEC.2/7/85 portant institution d’un carnet de voyage des Etats membres de la CEDEAO. Cinq ans plus tard, une autre décision a été adoptée et a créé un nouveau document de voyage, le passeport CEDEAO, remplaçant ainsi le carnet de voyage. En outre la Décision C/DEC.3/12/92 du 5 décembre 1992 institue l’utilisation d’un formulaire harmonisé d’immigration et d’émigration des Etats membres de la CEDEAO en vue de faciliter et de simplifier le passage des personnes aux frontières des pays de la Communauté.
Le droit de résidence
Le droit de résidence dans l’espace CEDEAO doit être présenté à la lumière du Protocole additionnel A/SP1/7/86 relatif à l’exécution de la deuxième étape (droit de résidence) du Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement, adopté à Abuja le 1er juillet 1986 ainsi que de la Décision A/DEC.2/5/90 portant institution d’une carte de résident des Etats membres de la CEDEAO du 30 mai 1990.
Le droit de résidence sur le territoire d’un Etat membre de la CEDEAO est reconnu aux citoyens de la Communauté désirant accéder à une activité salariée et à l’exercer (art. 2 du Protocole de 1986) et concerne de ce fait les travailleurs migrants et non les migrants en général.
Le droit de résidence se traduit notamment par la délivrance de la carte de résident des Etats membres de la CEDEAO, instituée par la Décision A/DEC.2/5/90 du 30 mai 1990. Cette carte confère à tout ressortissant de la CEDEAO les mêmes droits et libertés que les nationaux de l’Etat membre d’accueil, exception faite des droits politiques. Cette carte vaut titre de séjour pour une durée de trois ans et est exigée pour pouvoir bénéficier du droit de résidence et d’établissement.
Le droit d’établissement
Le droit d’établissement est consacré par le Protocole additionnel A/SP2/5/90 du 30 mai 1990 relatif à l’exécution de la troisième étape (droit d’établissement) du Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement.
Le droit d’établissement est le droit « reconnu à tout ressortissant d’un Etat membre, de s’installer ou de s’établir dans un Etat autre que son Etat d’origine, d’accéder à des activités économiques, de les exercer ainsi que de constituer et de gérer des entreprises notamment des sociétés dans les conditions définies par la législation de l’Etat d’accueil pour ses propres ressortissants »
Doté d’une forte dimension économique, le droit d’établissement est le droit « reconnu à tout ressortissant d’un Etat membre, de s’installer ou de s’établir dans un Etat autre que son Etat d’origine, d’accéder à des activités économiques, de les exercer ainsi que de constituer et de gérer des entreprises notamment des sociétés dans les conditions définies par la législation de l’Etat d’accueil pour ses propres ressortissants » (art. 1 du Protocole de 1990).
Le cadre légal relatif à la migration irrégulière
Les Etats ont légiféré au niveau national pour réguler l’entrée, le séjour et la sortie des étrangers sur leur territoire et notamment les aspects liés à la migration irrégulière, certaines législations étant sur ce point peu détaillées. La migration irrégulière est une question sensible, en particulier par rapport aux pays dits du Nord (Europe, Amérique du Nord) et ceux du Maghreb.
Au niveau régional, le cadre légal est incomplet bien que trois protocoles contiennent des dispositions relatives à la migration irrégulière. Ce cadre laisse aux Etats le soin de déterminer précisément les conditions d’accueil, de séjour et de sortie des étrangers, dans le respect de la règlementation communautaire.
Par ailleurs, en matière de traite des personnes qui représente une forme particulièrement grave de migration irrégulière, l’Accord multilatéral de coopération régionale de lutte contre la traite des personnes en particulier des femmes et des enfants en Afrique de l’Ouest et du Centre a été adopté à Abuja, le 6 juillet 2006, entre les gouvernements des Etats membres de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), et de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique centrale (CEEAC).
Les textes de la CEDEAO étudiés ici, malgré leurs limites, s’inscrivent dans la nécessité de répondre aux multiples aspirations et besoins des pays et des populations en Afrique de l’Ouest. Toutefois, comme nous le verrons plus en avant, les instruments communautaires ont une effectivité limitée et ont finalement peu influé sur les flux migratoires, la majorité de ces derniers se faisant en dehors du cadre juridique en vigueur.
L’effectivité lacunaire du cadre réglementaire régional
Il existe un écart important entre le contenu des instruments juridiques de la CEDEAO et les pratiques existantes dans les Etats membres. L’Afrique de l’Ouest connaît pourtant des défis multiples en matière migratoire face auxquels une plus grande effectivité de ces instruments est primordiale.
Responsabilité des Etats et obstacles à l’effectivité des instruments communautaires
L’application des différents instruments communautaires est rendue difficile par de multiples facteurs tels que la faiblesse de l’Etat de Droit et donc l’incapacité de faire appliquer le droit, l’instabilité économique et politique, le manque de volonté politique et notamment les agendas politiques qui diffèrent d’un pays à l’autre, la réticence des Etats à délaisser une part de leur souveraineté nationale mais également le manque de moyens financiers pour mettre en place des politiques appropriées.
Un obstacle de taille est la non-ratification de tous les protocoles additionnels par l’ensemble des Etats membres. La ratification de ces instruments par tous les Etats est une condition sine qua non pour aboutir à une intégration régionale effective. Ensuite, comme cela est demandé dans les textes de la CEDEAO, les Etats membres devraient prendre, en conformité avec leurs procédures constitutionnelles et les dispositions des instruments communautaires, toutes les mesures nécessaires à l’application de ces textes.
Etat des lieux de l’effectivité des instruments de la CEDEAO en matière migratoire
Des acquis considérables sont relevés tels que la suppression effective du visa d’entrée dans tous les Etats membres, la reconnaissance légale du droit de résidence et d’établissement, l’utilisation croissante de la carte de résident et du passeport de la CEDEAO ou encore la reconnaissance d’une citoyenneté de la CEDEAO. Néanmoins, force est de constater que l’application effective de ces protocoles est loin de produire les effets escomptés au point de susciter de vives inquiétudes quant à l’atteinte des objectifs assignés par les Etats membres.
Les principales raisons renvoient au manque de formation des agents. De plus, poussés par des conditions de travail et salariales insuffisantes, des agents continuent les pratiques d’extorsion et de chantage dans les administrations, aux postes frontaliers et au niveau des barrages routiers injustifiés.
De manière générale, les citoyens de la CEDEAO sont peu informés et sensibilisés sur les droits et devoirs découlant des instruments juridiques de la CEDEAO. Le problème du manque de connaissances des textes de la CEDEAO se pose aussi bien pour les administrations en charge de leur application que pour les populations.
La mise en place d’une stratégie de coopération frontalière ambitieuse s’avère nécessaire par exemple à travers la création de postes frontaliers conjoints, ce qui exige, outre une volonté politique des différentes parties, des moyens humains et financiers conséquents.
Par ailleurs, de nombreuses personnes ne sont pas porteuses de documents de voyage lorsqu’elles traversent les frontières et se retrouvent dans la situation de migrants irréguliers avec toutes les conséquences que cela entraîne en termes d’illégalité et de vulnérabilité.
Par ailleurs, de nombreuses personnes ne sont pas porteuses de documents de voyage lorsqu’elles traversent les frontières et se retrouvent dans la situation de migrants irréguliers avec toutes les conséquences que cela entraîne en termes d’illégalité et de vulnérabilité.
C’est néanmoins en matière de libre circulation que les progrès les plus importants ont pu être réalisés, tandis qu’en matière de résidence et d’établissement, de nettes améliorations se font attendre. Le droit de résidence et d’établissement ne s’applique qu’à une petite partie des migrants ouest africains. Les droits de résidence et d’établissement ne sont donc pas assez effectifs, d’une part en raison de l’absence de moyens mis en place pour les faire respecter, d’autre part pour les mêmes raisons évoquées pour la libre circulation (ignorance de l’existence et du contenu des textes de la CEDEAO par les administrations et les populations).
Quel que soit le pays, il est de la responsabilité des Etats de veiller à ce que les instruments juridiques et les politiques et pratiques mises en place au niveau national soient conformes au corpus régional afin d’assurer une mobilité régionale en ligne avec l’objectif majeur de l’intégration régionale.
L’intégration régionale, le dialogue international et l’impact sur la migration
Le défi de l’intégration régionale
La mobilité humaine en Afrique de l’Ouest est considérée dans le cadre plus large de l’intégration régionale, qui passe notamment par la libre circulation des personnes. L’intégration régionale est d’ailleurs l’un des éléments fondateurs de la CEDEAO.
Ce protocole, entré en vigueur le 10 juillet 1984, énonce les critères d’acquisition de cette citoyenneté qui concerne « toute personne qui, par la descendance a la nationalité d’un Etat membre et qui ne jouit pas de la citoyenneté d’un Etat non membre de la Communauté » (art. 1 § 1). Tous les binationaux qui ont une nationalité d’un pays hors CEDEAO se trouvent donc exclus d’office.
Pour affirmer davantage cet objectif d’intégration, le Traité révisé de la CEDEAO intègre la notion de citoyen de la Communauté pour les ressortissants des Etats membres (art. 1). Les conditions fixées à l’acquisition de la citoyenneté de la CEDEAO figurent dans le Protocole A/P3/5/82 du 29 mai 1982 portant Code de la Citoyenneté de la Communauté. Ce protocole, entré en vigueur le 10 juillet 1984, énonce les critères d’acquisition de cette citoyenneté qui concerne « toute personne qui, par la descendance a la nationalité d’un Etat membre et qui ne jouit pas de la citoyenneté d’un Etat non membre de la Communauté » (art. 1 § 1). Tous les binationaux qui ont une nationalité d’un pays hors CEDEAO se trouvent donc exclus d’office.
La migration est présentée comme un des facteurs pour la transformation et la croissance économique ainsi que la réduction de la pauvreté.
L’Approche commune sur la migration : inspirée par le dialogue international
La CEDEAO a souhaité se doter d’un cadre stratégique sur les migrations et cette volonté a débouché sur l’adoption de l’Approche commune sur la migration lors de la 33ème Session ordinaire de la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement qui s’est tenue à Ouagadougou le 18 janvier 2008. L’Approche commune sur la migration fournit une série d’orientations et de principes clés pour améliorer la gestion des migrations dans l’espace CEDEAO.
En vue de l’importance du potentiel inhérent du lien entre la migration et le développement et des différents défis posés par les migrations dans l’espace CEDEAO, l’Approche commune contient un plan d’action sur six champs prioritaire à ce sujet : migration et développement, la gestion des migrations régulières, la lutte contre les migrations irrégulières et la traite des êtres humains en particulier des femmes et des enfants, la protection des droits des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés et la dimension genre et migration.
Autres initiatives récentes de la CEDEAO face aux enjeux liés aux migrations
Une task force a été créée et a arrêté plusieurs recommandations afin de rendre plus effective la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement en Afrique de l’Ouest. Parmi les réunions que la CEDEAO a organisées ces dernières années, on peut relever un séminaire s’ayant tenu à Accra en avril 2008 sur les atteintes à la libre circulation et a permis une lecture critique d’un document important sur le sujet, à savoir le mémorandum de la Commission de la CEDEAO sur l’état d’application des protocoles sur la libre circulation, le droit de séjour et l’établissement de la citoyenneté. La CEDEAO a également organisé plusieurs réunions avec l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) pour pouvoir mener une action concertée et développer des synergies sur les questions migratoires.
Dans la continuité de l’adoption de l’Approche commune, il est primordial de créer un cadre régional de consultation sur les questions relatives à la gestion des migrations avec la participation des Etats membres et de la Commission de la CEDEAO mais également de la société civile et d’organisations internationales afin de promouvoir l’échange d’informations, d’expériences et d’expertises. La CEDEAO a également développé des actions concrètes afin d’améliorer la libre circulation des personnes. Ainsi, des unités pilotes de suivi de la libre circulation des personnes aux frontières ont été créées en janvier 2007 par la Conférence des Chefs d’Etat et Gouvernement de la CEDEAO. Un an auparavant, en janvier 2006, la Conférence avait adopté le Programme d’initiatives transfrontalières et le fonds de facilitation de la coopération transfrontalière tandis qu’une Convention de coopération transfrontalière a été adoptée par le Parlement de la CEDEAO en mai 2007.
il est primordial de créer un cadre régional de consultation sur les questions relatives à la gestion des migrations avec la participation des Etats membres et de la Commission de la CEDEAO mais également de la société civile et d’organisations internationales afin de promouvoir l’échange d’informations, d’expériences et d’expertises.
En termes de gestion des réfugiés, il convient de saluer l’existence d’un accord multipartite signé en 2007 par la CEDEAO, les Gouvernements du Nigéria, du Liberia et de Sierra Leone, et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés. Il porte sur l’intégration locale des réfugiés libériens et sierra léonais au Nigéria, en conformité avec les instruments communautaires.
Deux étapes apparaissent essentielles en vue d’améliorer la libre circulation, le droit de résidence et d’établissement dans l’espace CEDEAO : la première étape correspond à la revue des instruments existants et à leur révision partielle lorsque cela est jugé nécessaire dans la perspective de renforcer l’acquis et non de le remettre en cause. La deuxième étape est un défi politique et institutionnel et renvoie à l’appropriation des instruments communautaires par les Etats membres.
Une des clés de voûte de tout processus d’intégration économique est sans conteste la libre circulation des personnes. Celle-ci doit être promue, en soutenant ses effets positifs tout en veillant à réguler les migrations pour réduire ses risques ou effets négatifs. De manière générale, l’intégration régionale est sans aucun doute un processus nécessaire voire primordial pour l’Afrique de l’Ouest dans un contexte mondial de globalisation économique où des ensembles régionaux cherchent à unir leurs forces et leurs destins.