Djiby Sow

L’Afrique de l’Ouest a vu une nouvelle fois la paix et la sécurité de la région menacées avec la crise postélectorale en Gambie. Couplée aux efforts de médiation des présidents mauritanien et guinéen, l’entrée des forces de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en territoire gambien semble avoir convaincu le président Yayha Jammeh de quitter le pouvoir.

Les forces de l’organisation sous régionale ont depuis investi la capitale Banjul et d’autres villes afin de « sécuriser le pays et que les conditions de l’exercice effectif du pouvoir du président Barrow soient réunies ». Si l’intervention semble n’avoir donné lieu à aucun coup de feu en territoire gambien, elle demeure néanmoins une intervention armée au sens de « contrainte militaire », eu égard aux éléments qui la caractérisent: menace d’employer la force, blocus naval au large de la Gambie, survol de la capitale par des avions nigérians et hélicoptères sénégalais, mobilisation de troupes terrestres à la frontière sénégalo-gambienne, pénétration et stationnement de forces et de matériel militaire en territoire gambien puis à la présidence à Banjul.

Le porte-parole de l’armée sénégalaise justifiait le déclenchement de l’opération « Restaurer la démocratie » en date du 19 janvier 2017 de la façon suivante : « on a eu un mandat de la Cédéao, ensuite il y a eu la résolution des Nations Unies et puis il y a eu l’investiture du président Adama Barrow, ce qui légitime l’action ». Sont ainsi invoquées deux des trois exceptions au principe d’interdiction « de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies » (article 2(4) de la Charte des Nations Unies (ci-après, la « Charte »)), à savoir: l’intervention sollicitée, fondée sur le consentement de l’État-hôte et l’intervention autorisée par le Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU). La présente note propose d’en examiner la validité.

 

Les difficultés posées par l’argument d’une intervention à la demande du président Barrow

La légalité d’une intervention sollicitée est, sur le principe, admise en droit international. Elle présente toutefois un certain nombre de difficultés dans le contexte gambien. La première se situe au niveau de la capacité d’Adama Barrow à valablement consentir une intervention extérieure dans la situation de crise politique interne que connait la Gambie. Sa reconnaissance internationale comme président légitime de la Gambie par la CEDEAO, l’Union africaine (UA) et les Nations unies est sans équivoque et n’est pas en cause. Cependant, son investiture au Sénégal le 19 janvier 2017, alors que le président Jammeh demeurait au pouvoir malgré l’expiration de son mandat, a conduit à une situation de concurrence de gouvernements.

L’examen de la pratique des États et de la doctrine révèle que dans de tels cas de figure, le droit assortit à la condition de la reconnaissance internationale l’exigence d’une effectivité minimale du pouvoir de l’autorité invitante, celle-ci étant entendue comme la capacité réelle d’exercer les fonctions étatiques. Or depuis Dakar, le président Barrow ne satisfaisait pas même marginalement à ce critère : il n’avait pas de gouvernement proprement dit, ni le contrôle d’au moins une petite partie du territoire gambien, ni de forces de sécurité rebelles pour préserver ce contrôle.

 

D’ailleurs, par le renversement annoncé du président Jammeh, l’intervention de la CEDEAO avait précisément pour objectif de transférer par la force l’effectivité du pouvoir au président Barrow. Le départ en exil de l’ancien président ne semble pas devoir changer la donne dans l’immédiat, les forces africaines étant désormais en Gambie pour que « toutes les conditions de l’effectivité du pouvoir soient réunies », et le nouveau président attendant, selon son porte-parole, une déclaration publique d’allégeance et de loyauté des forces de sécurité à cette fin.

Se pose en second lieu le problème des buts et objectifs de l’assistance sollicitée. Pour que l’intervention extérieure soit licite, ceux-ci doivent impérativement être conformes à deux principes fondamentaux et complémentaires du droit international. D’une part, la non-intervention dans les affaires intérieures de l’État, comme corolaire du principe d’égalité souveraine des États (art. 2(7) de la Charte) et, de l’autre, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (ou droit à l’autodétermination).

En ce qui concerne le second principe, on pourrait considérer qu’après vingt-deux années passées au pouvoir, la tentative du président Jammeh de se maintenir en contestant les résultats des élections violait le droit du peuple gambien à disposer de lui-même. On se situerait alors dans le versant interne du droit des peuples à l’autodétermination, lequel suppose un principe de légitimité démocratique des gouvernants. Cependant, en l’absence de modèle politique démocratique commun à tous les États, le droit international positif actuel ne prend pas en considération cet aspect du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Il continue de se limiter à son versant externe, lequel protège le droit du peuple gambien, considéré dans sa totalité, à choisir son système politique, économique, social et culturel à l’abri de toute contrainte extérieure. Tant et si bien qu’une intervention extérieure sollicitée par le président Adama Barrow dans le but de trancher par la force un conflit politique interne à la Gambie constitue ab initio une intervention illicite au regard du droit international.

Une intervention autorisée par le Conseil de sécurité des Nations unies ?

En matière de recours à la force, les organisations régionales telles que l’UA, la CEDEAO ou l’OTAN demeurent subordonnées aux dispositions de la Charte. En dehors des situations de légitime défense et d’assistance sollicitée, celle-ci ne peuvent employer la force sans l’autorisation préalable du CSNU, auquel échoit la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Le Sénégal a ainsi demandé au nom de la CEDEAO l’autorisation du CSNU pour employer la force en Gambie. Une première remarque s’impose en ce qui concerne la stratégie de l’organisation sous régionale face à ses options juridiques. L’intervention consentie est un fondement juridique totalement distinct et indépendant de l’autorisation du CSNU. Une intervention sollicitée dans les règles de l’art et conforme aux principes de droit international qui la régissent se suffit à elle-même et ne nécessite pas qu’une autorisation du CSNU s’y surajoute. En d’autres termes, le projet de résolution déposé par le Sénégal confirme, en creux, les insuffisances juridiques d’une intervention à la demande du président Barrow. Des lacunes suffisamment importantes pour que la CEDEAO prenne le risque de s’exposer au veto d’un des membres du CSNU ou à l’adoption d’un texte alternatif.

Le CSNU a ainsi adopté à l’unanimité la résolution 2337 (2017) du 19 janvier 2017 sur la base du projet du Sénégal. Ce document a très largement été présenté comme le feu vert du CSNU, voire même l’autorisation formelle donnée aux forces africaines qui pénétraient quasi simultanément en territoire gambien. Rien dans le texte ne permet cependant de fonder pareille interprétation.

En effet, les résolutions autorisant l’emploi de la force comportent typiquement (1) la qualification formelle de la situation visée comme « une menace à la paix et à la sécurité internationale »; (2) une référence explicite au Chapitre VII de la Charte qui prévoit les pouvoirs de coercition militaire du Conseil et fonde les mesures qu’il s’apprête à énoncer; (3) ainsi que les formules « user de » ou « prendre toutes les mesures nécessaires » ou « utiles » en vue d’un objectif spécifique. Il est en outre établi que sans ces références qui constituent le « sésame ouvre-toi » de l’autorisation de recourir à la force, une résolution du CSNU ne saurait fonder d’intervention militaire.

Qu’en est-il en l’occurrence ? Le projet du Sénégal comportait effectivement la formulation « toutes les mesures nécessaires » pour assurer la passation de pouvoir en Gambie mais cette référence a précisément été supprimée du texte adopté à la demande de la Russie. De même, il était question d’introduire dans le document une mention à l’effet que la situation en Gambie « pouvait constituer une menace à la paix et à la sécurité internationale »; celle-ci a également été abandonnée. Enfin, la résolution 2337 a été adoptée avec une réserve verbale russe précisant que le document n’autorisait pas d’intervention militaire.

À la lumière de ces seuls éléments d’ordre technique, il est juridiquement impossible de conclure à une autorisation du CSNU. Mais la résolution 2337 ne s’est pas arrêtée là; le texte comporte trois autres aspects qui, compte tenu de la mobilisation aux frontières de la Gambie au moment où elle était soumise au vote, sont particulièrement significatifs :

1) dans son premier CONSIDÉRANT, le Conseil « réaffirme son ferme attachement au respect de la souveraineté, de l’indépendance, de l’intégrité territoriale et de l’unité de la République islamique de Gambie et rappelle l’importance des principes de bon voisinage, de non-ingérence et de coopération régionale (nous soulignons) »;

2) au paragraphe 6, le Conseil « exprime son soutien sans réserve à la CEDEAO dans l’engagement qu’elle a pris de garantir, en privilégiant les moyens politiques, le respect de la volonté du peuple gambien, telle qu’elle ressort des résultats de l’élection du 1er décembre (nous soulignons) ». À noter que cette référence aux moyens politiques ne figurait pas dans le projet du Sénégal et a été introduit à la demande de l’Égypte ; et

3) au paragraphe 9, le Conseil « demande à toutes les parties prenantes, à l’intérieur et à l’extérieur de la Gambie, de faire preuve de retenue, de respecter l’état de droit et d’assurer une transition pacifique du pouvoir » (nous soulignons).

Bien considérés, ces éléments du texte démontrent sans équivoque que le CSNU a, en fait, refusé d’accorder son feu vert à l’opération « Restaurer la démocratie », tout en apportant une très forte caution politique aux efforts de médiation de la CEDEAO et de l’UA. Cela, conformément à la position qu’il avait déjà exprimée sur la Gambie dans sa déclaration à la presse du 10 décembre 2016 (SC/12616-AFR/3501) et sa déclaration présidentielle du 21 décembre 2016 (S/PRST/2016/19). Le principal trait saillant de la résolution est, au final, la reconnaissance formelle d’Adama Barrow comme président de la Gambie.

Les décideurs africains étaient sans doute conscients qu’une autorisation du CSNU aurait opéré une véritable révolution du droit international. La violation du principe de légitimité démocratique et/ou de la légalité constitutionnelle ne constitue pas, en soi, une justification pour employer la force. Il n’existe pas de précédent en ce sens et l’examen des interventions autorisées par le Conseil dans des circonstances mettant en jeu le principe de légitimité démocratique invite à établir une distinction nette entre la violation dudit principe et les situations de menace à la paix et à la sécurité internationale susceptibles d’en découler.

La résolution 940 (1994) qui autorisait les États à employer toutes les mesures nécessaires en Haïti pour faciliter le départ des militaires et le retour du président élu Aristide en est l’exemple le plus proche. Le CSNU a cependant précisé « le caractère unique de la situation actuelle en Haïti et sa détérioration ainsi que sa nature complexe et extraordinaire qui appellent une réaction exceptionnelle » (par. 2). L’étude du texte et de son contexte politique démontre en outre que l’adoption de cette résolution résultait non pas de l’exigence de restaurer de la démocratie en Haïti mais d’une situation de menace à la paix et à la sécurité internationale découlant de la violation de résolutions antérieures et des accords de Governors Island ainsi que de la détérioration de la situation humanitaire.

De façon similaire, la résolution 1975 (2011) adoptée dans le contexte de la crise postélectorale en Côte d’Ivoire ne visait pas à faire respecter le verdict des urnes par la force, mais à user de « tous les moyens nécessaires pour protéger les civils menacés d’actes de violence physique imminente ». L’arrestation du président Gbagbo avait d’ailleurs été condamnée par nombre d’États comme une violation du texte. Le constat vaut également pour la situation en Libye où, bien qu’il n’y ait pas eu d’élection mais un soulèvement populaire, le principe de légitimité démocratique était en jeu. La résolution 1973 (2011) ne visait pas à déposer le Colonel Kadhafi, mais la protection de populations civiles.

Dans le cas gambien, aucune violence sur les populations civiles ne semble avoir été relevée, les citoyens gambiens s’étant soigneusement abstenus de descendre dans les rues pour exiger le départ de Yahya Jammeh. En tout et pour tout, la fermeture de radios privées, la saisie des locaux de la Commission électorale indépendante et l’arrestation de militaires semblent être les seuls comportements antidémocratiques ayant été condamnés par la communauté des États. Aussi certains États ont-ils refusé d’évoquer ne serait-ce que la potentialité d’une menace à la paix et à la sécurité internationale dans la résolution 2337 (2017).

Vers un « précédent gambien »?

En définitive, si les efforts de résolution pacifique entrepris par la CEDEAO ont reçu un soutien politique international unanime, l’intervention militaire de l’organisation ouest-africaine dans la crise postélectorale gambienne est contestable sur le plan juridique. L’argument d’une intervention à la demande d’Adama Barrow, internationalement reconnu comme le président légitime de la Gambie, bute sur les problèmes de l’ineffectivité de son pouvoir et, compte tenu de la situation de conflit politique, de l’incompatibilité des buts et objectifs de l’intervention avec les principes du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et de non intervention dans les affaires internes de l’État.

Par ailleurs, l’argument d’une intervention autorisée par les Nations Unies ne résiste pas à l’analyse, le CSNU ayant, pour ainsi dire, non seulement enlevé tout son mordant au texte sénégalais, mais également réitéré les principes de souveraineté, d’indépendance et d’intégrité territoriale de la Gambie, appelé les parties à la retenue et demandé aux États de privilégier les moyens politiques pour une transition pacifique du pouvoir. Cela, dans le contexte d’une mobilisation massive des forces de la CEDEAO et de leur entrée imminente en territoire Gambien.

Cependant, là où un acte illégal peut être considéré comme nul et non avenu en droit interne, un acte illicite en droit international ne l’invalide pas nécessairement pour l’avenir. Premièrement, la présence des forces de la CEDEAO en Gambie pourrait bien acquérir une certaine légalité à compter du moment où le président Barrow, de retour dans son pays, disposera d’une effectivité gouvernementale minimale. La marge de manœuvre est cependant étroite : l’intervention devra alors soit trouver une justification autre que celle d’assurer l’effectivité du président gambien, soit ne pas se prolonger.

En effet, un État dont le gouvernement ne peut se maintenir que grâce à l’intervention de forces extérieures tombe sous leur dépendance politique, ce qui constitue une violation de l’interdiction de recourir à la force « contre l’indépendance politique d’un État » aux termes de l’article 2(4) de la Charte (la montée en puissance annoncée de 4000 à 7000 soldats sur le territoire de la Gambie laisse toutefois présager une intervention dans la durée).

En second lieu, une violation du droit peut se trouver à l’origine d’une nouvelle règle de droit. C’est le processus coutumier du droit international et la rançon de l’évolution de l’ordre juridique international qui, en l’absence de législateur international capable d’imposer sa volonté à tous les États, resterait autrement figé.

Dans cette perspective, l’intervention militaire de la CEDEAO en Gambie pourrait-elle constituer un précédent en faveur d’un droit d’intervention pour rétablir la légitimité et l’ordre constitutionnel dans un État suite à un coup ou un holdup électoral ? Sous réserve d’une étude plus poussée, les éléments d’analyse en présence semblent indiquer que non. La Cour Internationale de Justice a établi à ce sujet que « si un État agit d’une manière apparemment inconciliable avec une règle reconnue, mais défend sa conduite en invoquant des exceptions ou justifications contenues dans la règle elle-même, il en résulte une confirmation plutôt qu’un affaiblissement de la règle, et cela que l’attitude de cet État puisse ou non se justifier en fait sur cette base » (arrêt du 27 juin 1986, Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, Rec. p.98).

Sur cette base, la CEDEAO ne s’est appuyée que sur des exceptions connues au principe d’interdiction du recours à la force (l’intervention sollicitée et l’intervention autorisée par le CSNU) plutôt que sur la seule exigence de légitimité démocratique comme nouvelle exception. Ces justifications renforcent donc la règle existante plus qu’elles ne la contredisent. Deuxièmement, le refus du CSNU d’autoriser l’intervention militaire en Gambie pour restaurer la démocratie atteste d’une continuité dans la conviction juridique et la pratique des États à l’effet que la violation du principe de légitimité démocratique ne constitue pas en elle-même une menace à la paix et la sécurité internationales susceptible d’ouvrir un droit d’intervention armée.

Du reste, en ce qui concerne spécifiquement la CEDEAO et son rayon d’action géographique, répétition et continuité dans le temps sont les conditions d’une politique claire et cohérente. Particulièrement lorsqu’il s’agit d’établir ou de renforcer une norme ou un standard juridique. La principale interrogation à cet égard est de savoir si l’organisation serait en mesure, le cas échéant, de faire respecter par la force le verdict des urnes au Nigeria, en Côte d’Ivoire ou ailleurs dans la sous-région?

Une réponse négative aboutirait à faire de la Gambie un cas unique et du rétablissement de la légitimité démocratique par la force armée une politique à géométrie variable, fonction de la puissance militaire de l’État en question ou de paramètres politiques. Une inconsistance qui, en plus d’entraver l’émergence d’une règle nouvelle, aurait plusieurs effets pervers, dont celui de renforcer l’idée pernicieuse pour l’avancée du jeu démocratique dans la région qu’une armée puissante et/ou nombreuse pourrait être le dernier gage de maintien au pouvoir.

Photo credit: Leral.net

---