Auteurs: Lorenzo Cotula, Moussa Djiré et Ringo W. Tenga
Organisation affiliée: Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO)
Type de publication: Étude
Date de publication: 2009
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En 1948, la Déclaration universelle des droits de l’homme affirmait que toute personne a droit à un niveau de vie suffisant, y compris une alimentation adéquate. Par la suite, le droit à l’alimentation a été réaffirmé et précisé par plusieurs autres instruments internationaux de protection des droits de l’homme. Enfin, les Directives volontaires à l’appui de la réalisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale (“Directives pour le droit à l’alimentation”) adoptées par le Conseil de la FAO en 2004, ont précisé les implications du droit à l’alimentation dans nombre de domaines stratégiques.
En ce qui concerne les publications, il existe un grand nombre de documents de travail sur les expériences acquises des politiques et des programmes visant à améliorer l’accès aux ressources naturelles, y compris les mesures pour améliorer la sécurité foncière et les mesures de redistribution visant à accroître l’accès aux ressources des groupes les plus démunis et les plus vulnérables. Ce n’est que très rarement que cette catégorie de publications s’est intéressée aux arguments et aux mécanismes relatifs aux droits de l’homme – bien qu’il y ait eu de rapports avec d’autres instruments internationaux, notamment les dispositions relatives à l’accès à l’information, à la justice et à la prise de décision conformément au Principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992.
Si les causes des droits de l’homme et de l’accès aux ressources convergent, certains s’inquiètent sur le potentiel réel des approches fondés sur les droits de l’homme pour l’habilitation. Certains notent que les approches fondées sur les droits de l’homme constituent une solution uniforme présentée en des termes neutres et apolitiques, qui ne traite pas les déséquilibres de la répartition des richesses, du statut et du pouvoir; et que ces approches placent l’État (et ses obligations) au centre du processus d’émancipation alors que dans de nombreux contextes, l’État se présente plus comme une menace pour la réalisation des droits de l’homme que comme une autorité réglementaire bienveillante soucieuse de les faire respecter.
Néanmoins, au-delà des appropriations enthousiastes du langage des droits de l’homme et du scepticisme qu’ils suscitent, les rapports qui existent entre les droits de l’homme reconnus au niveau international et l’accès aux ressources naturelles sont encore peu compris.
Les sources juridiques du droit à l’alimentation
Plusieurs instruments internationaux affirment le droit à une nourriture adéquate, notamment:
- La Déclaration universelle des droits de l’homme, (article 25) qui énonce: “Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation”.
- Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui reconnaît “le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture […] suffisante” (article 11); et “le droit fondamental qu’a toute personne d’être à l’abri de la faim” (article 11). Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a précisé le sens de ces dispositions dans l’Observation générale 12. D’autres Observations générales sont également pertinentes pour le droit à l’alimentation (par exemple les Observations 3 de 1990 et 15 de 2000). Si elles ne sont pas juridiquement contraignantes en elles-mêmes, les observations générales constituent l’interprétation faisant autorité de dispositions juridiquement contraignantes du traité, formulées par l’organisme des Nations Unies chargé de surveiller l‘application du traité.
- La Convention relative aux droits de l’enfant, qui reconnaît “le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social” (article 27). La Convention demande aux États de lutter contre la malnutrition chez l’enfant (article 24); et de “prendre les mesures appropriées” pour aider les parents à assumer leur responsabilité première de mettre en œuvre le droit des enfants à un niveau de vie suffisant, “notamment en ce qui concerne l’alimentation” (article 27).
- La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, qui demande que les États garantissent aux femmes une “nutrition adéquate pendant la grossesse et l’allaitement” (article 12); et qu’ils “prennent toutes les mesures appropriées pour éliminer la discrimination à l’égard des femmes dans les zones rurales afin d’assurer, sur la base de l’égalité de l’homme et de la femme, leur participation au développement rural et à ses avantages et, en particulier […], le droit de bénéficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne le logement, l’assainissement, l’approvisionnement en électricité et en eau, les transports et les communications” (article 14).
En ce qui concerne le système régional de protection des droits de l’homme pour l’Afrique, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, le principal instrument juridique sur lequel s’appuie ce système, ne mentionne pas de manière explicite le droit à l’alimentation. Cependant, dans l’affaire SERAC c. Nigeria (l’affaire “Ogoni”), la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a estimé que le droit à l’alimentation est “implicite” dans la Charte, compte tenu notamment des dispositions relatives aux droits à la vie (article 4), à la santé (article 16) et au développement (article 22). Et, le Protocole sur le droit des femmes en Afrique de la Charte affirme pour les femmes le “droit à la sécurité alimentaire” (article 15).
Au niveau national, le droit à une alimentation adéquate est explicitement affirmé dans certaines constitutions africaines – comme un droit au plein sens du terme et distinct (par exemple, l’Afrique du Sud) ou dans le cadre des “principes directeurs de la politique de l’État” ou de principes analogues qui demandent que l’État “s’efforce” de réaliser, ou s’engage à “promouvoir activement”, la sécurité alimentaire ( Éthiopie, Malawi, Namibie, Ouganda).
Conformément à l’Observation générale 12, la réalisation du droit à une alimentation adéquate nécessite: • la disponibilité de nourriture en quantité et de qualité suffisantes; • l’accessibilité de la nourriture, c’est-à-dire la possibilité pour les individus et les groupes d’accéder, physiquement et économiquement, à une alimentation adéquate (paragraphes 8 et 13). Cette conceptualisation de la teneur normative du droit à l’alimentation s’appuie sur la notion de sécurité alimentaire. La sécurité alimentaire existe “lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active” (Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale, 1996).
En ce qui concerne le système régional de protection des droits de l’homme pour l’Afrique, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, le principal instrument juridique sur lequel s’appuie ce système, ne mentionne pas de manière explicite le droit à l’alimentation. Cependant, dans l’affaire SERAC c. Nigeria (l’affaire “Ogoni”), la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a estimé que le droit à l’alimentation est “implicite” dans la Charte, compte tenu notamment des dispositions relatives aux droits à la vie (article 4), à la santé (article 16) et au développement (article 22). Et, le Protocole sur le droit des femmes en Afrique de la Charte affirme pour les femmes le “droit à la sécurité alimentaire” (article 15)
Le concept de sécurité alimentaire a considérablement évolué au cours des dernières décennies. Alors que, dans les années 70, l’accent était mis sur la disponibilité de la nourriture, celui-ci s’est déplacé dans les vingt dernières années sur l’accès économique et matériel à la nourriture. Cette évolution est le fruit de la recherche qui a montré que certaines des famines les plus graves se produisaient dans des contextes d’approvisionnements alimentaires abondants – et étaient dues à l’absence de droits à l’accès à la nourriture disponible. En faisant état de l’accessibilité et de la disponibilité, la teneur normative du droit à l’alimentation s’appuie sur cette analyse.
Liens entre le droit à l’alimentation et l’accès aux ressources
Le contenu normatif du droit à une nourriture adéquate a des implications déterminantes pour l’accès aux ressources naturelles. Dans une grande partie de l’Afrique, l’accès aux ressources est la source principale de nourriture pour la majorité des populations rurales. La terre et l’eau sont fondamentales pour la production vivrière. Les ressources forestières servent de base pour la cueillette de subsistance et pour des activités créatrices de revenu (par exemple, la production de bois). Il existe donc une importante relation entre la réalisation du droit à l’alimentation et l’amélioration de l’accès aux ressources naturelles. L’Observation générale 12 et les Directives pour le droit à l’alimentation traitent de cette relation.
Dans les deux cas, la priorité est donnée à l’accès à la nourriture – quelle que soit la forme de cet accès. L’Observation générale 12 énonce que le droit à l’alimentation peut s’exercer par la production directe de nourriture; par des activités créatrices de revenu (sur l’exploitation ou en dehors) qui permettent de se procurer de la nourriture; ou par une combinaison des deux.
Les Directives pour le droit à l’alimentation adoptent une démarche analogue. La Directive 8 (“accès aux ressources et aux moyens de production”) traite de l’accès aux ressources naturelles comme la terre, l’eau et les ressources génétiques.
Souveraineté alimentaire et accès aux ressources naturelles
Parce qu’il s’appuie sur des notions différentes, le concept politique (plus que juridique) de la souveraineté alimentaire met plus particulièrement l’accent sur l’accès aux ressources. Parce que la souveraineté alimentaire “fait primer une agriculture paysanne et familiale”, elle impose “une véritable réforme agraire intégrale qui garantisse aux paysans tous les droits sur leurs terres, qui défende et récupère les territoires des peuples autochtones, assure aux communautés de pêcheurs l’accès et le contrôle de leurs zones de pêche et écosystèmes, [et] honore l’accès et le contrôle des pâturages et des voies migratoires par les communautés pastorales” (Déclaration de Nyéléni sur la souveraineté alimentaire).
Autrement dit, le cadre de la souveraineté alimentaire offre des armes d’une plus longue portée que le droit à l’alimentation pour réclamer l’amélioration de l’accès aux ressources. Il implique non seulement que l’on accorde la priorité à l’accès à une nourriture adéquate, quel que soit son mode de production, mais aussi à des mécanismes spécifiques d’accès à la nourriture – à savoir, ceux qui reposent sur la production locale par les petits exploitants grâce à l’accès aux ressources naturelles.
En revanche, si leur portée est moins percutante, les arguments de l’accès aux ressources fondés sur le droit à l’alimentation jouissent d’une plus grande autorité car celui-ci est consacré dans le droit international juridiquement contraignant et les États ont l’obligation juridique de prendre des mesures pour réaliser ce droit.
Droit à l’alimentation
L’obligation de respecter le droit à l’alimentation impose aux États de ne pas priver de manière arbitraire les personnes de l’accès qu’elles ont aux ressources. Autrement dit, la détérioration de l’accès aux ressources du fait de l’action de l’État contrevient à l’obligation de respecter si celle-ci a une incidence négative sur la capacité des personnes et des groupes à se procurer une nourriture suffisante. Dans l’affaire SERAC c. Nigeria, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a considéré que la destruction et la contamination des sources de nourriture (par exemple, l’eau, le sol et les cultures) par le Gouvernement nigérien et la Compagnie pétrolière d’État nigériane constituaient une violation du droit à l’alimentation des Ogonis.
Dans son avis consultatif sur les Conséquences juridiques de la construction d’un mur dans le Territoire palestinien occupé, la Cour internationale de justice a conclu que la construction d’un mur et la destruction et la réquisition de propriété qui y sont associées (en même temps que les restrictions apportées à la liberté de circuler) avaient de graves conséquences sur la production agricole, et empêchait la concrétisation du droit à un niveau de vie suffisant (dont le droit à l’alimentation fait partie).
On peut donner un exemple concret d’une telle situation. Dans un grand nombre des grands réseaux d’irrigation du Sahel, la terre appartient à l’État, la gestion est confiée à un organisme parapublique et les agriculteurs ont accès grâce à des droits d’usages obtenus par licence ou contrat. Dans certains cas, les agriculteurs ne peuvent jouir d’un accès continu aux terres irriguées que s’ils versent une redevance annuelle conformément au droit national et aux contrats d’exploitation (par exemple, voir le Décret 96-188 du Mali de 1996, qui réglemente les systèmes d’irrigation de l’Office du Niger). En cas de manquement à son obligation de verser la redevance annuelle pour l’eau, l’agriculteur se voit retirer la parcelle irriguée qui est attribuée à quelqu’un d’autre – quelle que soit la durée pendant laquelle il l’a cultivée.
L’obligation de respecter le droit à l’alimentation impose aux États de ne pas priver de manière arbitraire les personnes de l’accès qu’elles ont aux ressources. Autrement dit, la détérioration de l’accès aux ressources du fait de l’action de l’État contrevient à l’obligation de respecter si celle-ci a une incidence négative sur la capacité des personnes et des groupes à se procurer une nourriture suffisante
Cette dépossession de l’accès aux ressources est pleinement conforme à la législation nationale. Cependant, même ici, le droit à l’alimentation impose que l’État s’assure que celui qui a perdu sa parcelle irriguée du fait du non-paiement dispose d’autres moyens de subsistance pour subvenir à ses propres besoins. Si tel n’est pas le cas, l’État a l’obligation de “donner effet” à des dispositifs de sécurité sociale “dans la limite des ressources disponibles”
La LOA du Mali Une grande potentialité pour la réalisation du droit à l’alimentation à travers l’accès équitable à la terre et aux ressources naturelles
Dans les pays en développement en général, et en Afrique, en particulier, le problème de la faim et de la malnutrition n’est pas fondamentalement lié au seul manque de nourriture. Il tient, d’une part, au fait qu’une grande partie de la population n’a pas accès à la nourriture disponible en raison de la pauvreté et, d’autre part, à la faiblesse des moyens de production agricole, aux politiques foncières, commerciales et sociales inadéquates.
Plusieurs documents soulignent, à juste titre, que le droit à une alimentation suffisante ne doit pas être interprété au sens étroit et restrictif de droit à recevoir une ration minimum de calories ou de protéines, mais plutôt, comme étant la création de conditions permettant à chaque individu et à chaque communauté d’avoir physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante et aux moyens de se la procurer.
Dans ce sens, les États ont l’obligation fondamentale d’adopter les mesures nécessaires pour lutter contre la faim, conformément au § 2 de l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux de 1966, d’élaborer et mettre en œuvre des politiques et stratégies pertinentes, comme l’instruisent les directives volontaires de la FAO.
Plus récemment, en septembre 2006, le Mali a adopté une Loi d’Orientation agricole (LOA) qui fait une référence explicite au droit à l’alimentation (article 8), à la sécurité alimentaire et surtout à la souveraineté alimentaire (article 3), qui est définie comme “le droit pour un État de définir et de mettre en œuvre une politique agricole et alimentaire autonome garantissant une agriculture durable basée sur les productions locales et la responsabilisation des producteurs qui disposent, à cet effet, de moyens appropriés, notamment terre, eau, crédit, marchés” (article 7). Ce texte donnant une consécration juridique aux concepts de droit à l’alimentation, de sécurité alimentaire et de souveraineté alimentaire, on est en droit de s’interroger sur ses implications juridiques et pratiques, notamment en ce qui concerne l’accès à la terre et aux ressources naturelles.
Cette interrogation est d’autant importante que l’accès sécurisé à la terre et aux ressources naturelles constitue un préalable indispensable à la réalisation du droit à l’alimentation de la majorité de la population malienne, qui tire l’essentiel de ses revenus de la terre et des ressources naturelles. Il représente également un facteur important pour assurer le ravitaillement du reste de la population en produits agricoles.
Égalité des citoyens et discrimination positive en faveur des femmes et des autres groupes vulnérables – les termes de l’accès équitable
Le principe d’égal accès aux ressources et de non-discrimination est un principe fondamental découlant du principe d’égalité juridique des citoyens inscrit dans l’article 2 de la constitution malienne du 25 février 1992. Cet article proclame l’égalité de tous les citoyens en droit et prohibe toute discrimination fondée sur l’origine sociale, la couleur, la langue, la race, le sexe, la religion et l’opinion politique. Dans cet esprit, la LOA consacre le droit à l’alimentation pour tous et l’égal accès à la terre et aux ressources naturelles.
Ainsi, son article 8 souligne que la politique de développement agricole vise à assurer la promotion des femmes et des hommes vivant du secteur agricole dans le respect de l’équité, notamment entre les milieux rural et urbain. Cette disposition est renforcée par l’article 83 qui affirme l’engagement de l’État à assurer un accès équitable aux ressources foncières agricoles aux différentes catégories d’exploitants agricoles et promoteurs d’exploitations agricoles.
La situation des éleveurs itinérants est aussi prise en compte, notamment dans le titre V de la LOA consacré aux productions et au marché et, plus précisément dans le chapitre 2 qui traite des productions animales. Dans plusieurs pays du Sahel, cette catégorie d’éleveurs rencontre de nombreuses difficultés, notamment dans les rapports avec les agriculteurs et les services techniques. Aussi, l’alinéa 2 de l’article 142 fixe des mesures favorables à l’élevage itinérant. Celles-ci concernent la promotion de l’élevage pastoral par l’aménagement des parcours naturels, la lutte contre les maladies, la réalisation de points d’eau, de périmètres pastoraux et d’infrastructures d’élevage.
Cependant, conformément à l’alinéa 3, l’État, les collectivités territoriales et la profession agricole œuvrent à l’intensification des productions animales par différentes formes d’intégration agriculture-élevage et d’amélioration des paramètres zootechniques, et orientent vers la compétitivité accrue sur les marchés et la rentabilité des productions. Cette disposition qui fait l’option pour l’élevage intensif est tempérée par l’article 143 qui souligne que la priorité donnée à la modernisation de l’élevage fait la place aux systèmes traditionnels, tels que la transhumance. Celle-ci est reconnue comme une activité nécessaire à la valorisation des parcours naturels.
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