Auteur: Dr. Arthur O’Reilly
Organisation affiliée: Organisation Internationale du Travail (OIT)
Type de publication: Manuel de référence
Date de publication: 2007
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Introduction
Les droits de l’homme et les libertés fondamentales sont inhérents à tous les êtres humains comme énoncés dans la Déclaration et le programme d’action de Vienne, adoptés par la Conférence mondiale sur les droits de l’homme du 25 juin 1993. Telle est l’essence de la Déclaration universelle des droits de l’homme qui commence ainsi : «Considérant que la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine et de leurs droits égaux et inaliénables constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde…»
Tous les droits humains sont universels, indivisibles, interdépendants et interconnectés. Il est du devoir des États, indépendamment de leurs systèmes politiques, économiques, sociaux et culturels, de promouvoir et de protéger tous les droits humains et libertés fondamentales.
Étant donné que tous les droits humains sont inviolables et qu’aucun n’est supérieur à un autre, les progrès réalisés par rapport à un droit donné ne peuvent jamais l’être au prix de la détérioration par rapport à un autre.
Le développement facilite la jouissance de tous les droits humains, mais le manque de développement ne peut pas être invoqué pour justifier la restriction de droits humains internationalement reconnus comme le stipule la Déclaration de Vienne. En d’autres termes, on doit faire progresser la promotion et la protection des droits de l’homme sans y attacher des conditions.
Les principaux instruments juridiques et initiatives politiques au niveau international
Une des premières reconnaissances internationales du droit des personnes handicapées au travail fut celle de l’OIT de 1944. Dans une recommandation à large portée et clairvoyante, l’OIT affirme sans ambiguïté que les travailleurs invalides, «quelle que soit l’origine de leur invalidité, devraient disposer des plus larges facilités d’orientation professionnelle spécialisée, de formation professionnelle, de rééducation fonctionnelle et professionnelle et de placement dans un emploi utile» (recommandation (n° 71) de l’OIT sur l’emploi.
Quatre ans plus tard, le droit au travail pour tous, y compris pour les personnes handicapées, est réaffirmé par les Nations unies. L’article 23 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (adoptée par l’Assemblée générale le 10 décembre 1948) ne pouvait guère être plus explicite : «Toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, à des conditions équitables et satisfaisantes de travail et à la protection contre le chômage. Tous ont droit, sans aucune discrimination, à un salaire égal pour un travail égal. Quiconque travaille a droit à une rémunération équitable et satisfaisante lui assurant ainsi qu’à sa famille une existence conforme à la dignité humaine et complétée, s’il y a lieu, par tous autres moyens de protection sociale. Toute personne a le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.»
En 1971, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la Déclaration sur les droits du déficient mental (résolution 2856 du 20 décembre 1971), qui reconnaît, entre autres, le droit de s’engager dans un travail productif ou d’entreprendre toute autre occupation significative en vue de développer au mieux ses capacités.
Afin d’encourager, d’assister et d’habiliter les personnes handicapées à exercer leur droit au travail sur un pied d’égalité et sans discrimination aucune, la convention (n° 142) de l’OIT sur la mise en valeur des ressources humaines, 1975, demande aux États membres d’élaborer et de perfectionner des systèmes ouverts, souples et complémentaires d’enseignement général, technique et professionnel, d’orientation scolaire et professionnelle et de formation professionnelle, y compris des systèmes d’information continue sur l’emploi.
Reconnaissant les difficultés particulières des personnes handicapées en matière d’emploi, les Chefs d’État et de gouvernement présents au Sommet mondial pour le développement social de 1995, se sont engagés dans la Déclaration de Copenhague à placer la création d’emplois, la réduction du chômage et la promotion d’emplois justement rémunérés au centre des stratégies et politiques des gouvernements, dans le plein respect des droits de ces travailleurs. Le Programme d’action, adopté par le Sommet, inclut la prise de mesures efficaces pour mettre un terme à toute discrimination à l’égard des personnes handicapées (paragraphe 15 (i)).
En dépit des lois et autres instruments nationaux, régionaux et internationaux existants, et en dépit des activités des organismes internationaux et des efforts des organisations non-gouvernementales, les personnes handicapées à travers le monde continuent d’être victimes de violations importantes de leurs droits humains. Ceci est un fait indéniable. Dans le domaine de l’emploi, les statistiques disponibles indiquent que le taux de chômage des travailleurs handicapés tend à être plus élevé que celui des travailleurs valides. Des problèmes d’accès à l’environnement physique, y compris le transport, les logements et les lieux de travail, associés à des préjugés tenaces parmi les employeurs, les collègues de travail et le public en général, aggravent une situation déjà difficile. Ceci ne veut pas dire qu’il n’y a pas eu d’amélioration. La forte percée de la législation nationale contre la discrimination au cours des dernières années est encourageante, même si l’adoption d’une loi ne garantit pas son application.
Options de travail et d’emploi
Comme le spécifie la recommandation n° 168 de l’OIT, les personnes handicapées doivent bénéficier de l’égalité de chances et de traitement en vue d’obtenir et de conserver un emploi qui, dans tous les cas où cela est possible, corresponde à leur choix et tienne compte de leurs aptitudes individuelles, et de leur permettre de progresser dans ledit emploi.
L’emploi ouvert/compétitif
Beaucoup de pays ne disposant pas de données adéquates et comparables, il est difficile de faire des généralisations. Toutefois, les informations disponibles permettent de tirer quelques conclusions provisoires sur la situation actuelle. Le taux de participation des personnes handicapées à la main-d’œuvre du marché du travail ouvert est tendanciellement bien plus faible que celui des travailleurs valides alors que le taux de chômage tend à être plus élevé. En 2003, dans l’UE, 40 pour cent des personnes handicapées en âge de travailler occupaient un emploi contre 64,2 pour cent des personnes valides. La réticence des employeurs à recruter des personnes handicapées par crainte de devoir procéder à des ajustements coûteux du lieu de travail ou de la difficulté à pouvoir «licencier une personne» une fois engagée a également un effet dissuasif.
En Australie, le taux de participation des hommes handicapés était d’environ 60 pour cent en 1998 contre 90 pour cent pour les hommes non-handicapés. Les chiffres correspondants pour les femmes étaient de 46 pour cent et de 71 pour cent respectivement. Le taux de chômage des hommes handicapés était de 14 pour cent contre 8 pour cent pour les hommes non-handicapés. Les taux correspondants pour les femmes étaient de 9 et 8 pour cent respectivement.
Les personnes handicapées doivent bénéficier de l’égalité de chances et de traitement en vue d’obtenir et de conserver un emploi qui, dans tous les cas où cela est possible, corresponde à leur choix et tienne compte de leurs aptitudes individuelles, et de leur permettre de progresser dans ledit emploi
Au Canada, 6,5 pour cent des personnes handicapées occupaient un emploi sur le marché du travail en 2001, mais elles ne représentaient que 2.4 pour cent de la main-d’œuvre sous réglementation fédérale.
En général, les personnes handicapées sur le marché du travail ont un niveau d’éducation plus faible que les autres. Elles ont également une plus grande probabilité d’occuper des emplois à temps partiel. Les taux de chômage varient en fonction du type de handicap et sont les plus élevés parmi les personnes souffrant d’un handicap mental. En estime qu’au Royaume-Uni, 75 pour cent des personnes en âge de travailler souffrant d’un handicap mental sont au chômage.
Politique du marché du travail plus active
Beaucoup de pays sont préoccupés face aux taux de chômage de plus en plus élevés parmi les personnes handicapées, à leur faible taux de participation au marché du travail et à l’augmentation des coûts de l’assistance sociale.
L’emploi protégé
Il est généralement admis que pour des raisons diverses, l’emploi en milieu ouvert n’est pas une option réalisable pour certaines personnes handicapées. En appelant à prendre des mesures pour promouvoir l’emploi des personnes handicapées, la recommandation n° 168 de l’OIT stipule que de telles mesures devraient inclure «une aide appropriée du gouvernement pour mettre sur pied divers types d’emploi protégé pour les personnes handicapées pour lesquelles un emploi libre n’est pas praticable».
Quelques pays ont trouvé utile d’établir, à des fins de planification, des distinctions entre certaines formes de travail et d’emploi. En Irlande par exemple, un comité créé pour donner des conseils sur la stratégie d’emploi pour les personnes handicapées en milieu de travail et d’emploi protégé et assisté, a utilisé les définitions suivantes:
- Le travail est la réalisation de tâches organisées qui peut déboucher sur certaines formes de rémunération, mais qui n’est pas couverte par la législation relative à la protection de l’emploi ou par l’assurance sociale liée au salaire.
- L’emploi est un travail rémunéré qui satisfait aux conditions statutaires concernant la législation relative à la protection de l’emploi, l’assurance sociale liée au salaire et la soumission à l’impôt sur le revenu.
- Le travail protégé est un travail effectué par des personnes handicapées dans des ateliers spécialement créés à cet effet. Les personnes qui travaillent dans des ateliers protégés conservent leurs prestations d’assurance sociale et perçoivent généralement un modique supplément mensuel versé par le prestataire de travail. Les travailleurs protégés ne sont pas des salariés et ne sont pas couverts par la législation en matière de protection du travail.
- L’emploi protégé est un emploi dans une entreprise créée spécifiquement pour l’emploi de personnes handicapées et recevant un financement spécial de la part de l’État.
En Irlande et au Royaume-Uni, par exemple, l’emploi assisté inclut des programmes qui accordent des subventions financières aux employeurs recrutant des travailleurs à productivité réduite, ainsi qu’une activité basée sur le tutorat professionnel comme aux États-Unis. Au Royaume-Uni, outre son réseau d’ateliers protégés.
Mesures en vue de faciliter l’accès au travail et à l’emploi
La réadaptation professionnelle est un processus permettant aux personnes handicapées d’obtenir un emploi convenable, de le conserver et d’être promues, favorisant du même coup leur intégration ou leur réintégration dans la société.
La convention n° 159 de l’OIT
La convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées, 1983, met en relief le lien inextricable qui existe entre la réadaptation professionnelle et l’emploi en appelant chaque membre, conformément aux conditions et à la pratique nationales et en fonction de ses possibilités, à formuler, mettre en œuvre et revoir périodiquement une politique nationale concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées. Ladite politique devra:
- avoir pour but de garantir que des mesures de réadaptation professionnelle appropriées soient accessibles à toutes les catégories de personnes handicapées et de promouvoir les possibilités d’emploi des personnes handicapées sur le marché libre du travail;
- être fondée sur le principe de l’égalité de chances entre les travailleurs handicapés et les travailleurs en général ; l’égalité de chances et de traitement entre les travailleurs handicapés et les travailleuses handicapées devra être respectée ; des mesures positives spéciales visant à garantir l’égalité effective de chances et de traitement entre les travailleurs handicapés et les autres travailleurs ne devront pas être considérées comme étant discriminatoires à l’égard de ces derniers; et
- inclure des consultations avec des organisations représentatives de travailleurs et d’employeurs et avec des organisations de ou pour personnes handicapées sur la mise en œuvre de ladite politique.
Pratique actuelle
Les sections ci-après abordent brièvement les principaux types de mesures actuellement utilisées pour aider les personnes handicapées à obtenir et à conserver un travail et un emploi adéquat, et à avancer dans cet emploi, dans les secteurs suivants:
- Services de l’emploi
En fournissant des services tels que les services d’orientation professionnelle, de formation professionnelle, de placement ou autres services connexes pour les personnes handicapées, les autorités compétentes sont exhortées à utiliser, dans tous les cas où cela est possible et approprié, les services existants pour les travailleurs en général, avec des aménagements nécessaires. Le champ et les types de services varient d’un pays à l’autre, mais incluent généralement des services d’orientation professionnelle et de conseils. Certains pays (Belgique et France notamment) établissent de concert avec les personnes handicapées des «trajectoires professionnelles» individualisées qui offrent diverses mesures à des étapes différentes et conduisent souvent à l’intégration professionnelle. La Slovénie exige que certaines organisations accordent la priorité aux personnes non voyantes lors du recrutement pour le poste de téléphoniste par exemple. L’expérience professionnelle, en tant que telle ou comme partie intégrante d’un programme de formation, est souvent fournie, en particulier pour les nouveaux arrivants sur le marché du travail.
- Formation à l’emploi
A beaucoup d’égards, la formation des personnes handicapées à l’emploi semble être dans une période de transition passant des programmes offerts par des institutions spécialisées à des programmes ordinaires pour les demandeurs d’emploi en général. Dans certains pays, cette transition est encore à ses débuts, la formation ayant essentiellement lieu dans des institutions spécialisées. En Suède, les politiques de l’emploi à l’intention des personnes handicapées sont intégrées aux politiques générales du marché du travail. Quelques pays rapportent que, même lorsque les personnes handicapées sont encouragées à entrer dans le système de formation ordinaire, relativement peu le font en pratique. Parmi les raisons avancées, on trouve l’inaccessibilité physique des centres de formation, l’éloignement ou la localisation inadaptée du lieu de formation, l’inadaptation des cours, des moyens de transport, l’absence ou les coûts élevés des services de garde d’enfants, le manque de flexibilité dans la conception ou la fourniture des cours. Pour les personnes gravement handicapées, la formation à l’emploi continue d’être assurée en grande partie par des institutions spécialisées ou des programmes d’emploi protégé et assisté; l’Australie quant à elle recourt à un programme qui offre une expérience professionnelle totalement subventionnée, essentiellement dans le secteur privé, pour ceux qui ne peuvent pas obtenir de place dans un programme de subvention salariale dans le secteur ordinaire.
- Soutiens financiers
Les subventions salariales pour couvrir un manque de productivité sont un des types de soutien financier les plus utilisés pour encourager les employeurs à embaucher des travailleurs handicapés. Dans certains pays, ces soutiens sont limités dans le temps : quatre ans en Suède (prolongation possible) et jusqu’à huit ans en Allemagne par exemple. Le montant de la subvention varie : en Autriche, il peut aller jusqu’à 80 pour cent du salaire complet pendant la première année d’emploi. La subvention salariale peut être combinée avec une allocation pendant la période initiale d’ajustement. D’autres soutiens financiers aux employeurs incluent:
- subventions aux coûts de la formation;
- primes après l’achèvement de formation pour un aménagement du poste de travail/un équipement spécial;
- subventions pour financer les services de tutorat;
- primes au maintien dans l’emploi afin d’engager des assistants personnels pour des travailleurs handicapés qui en ont besoin;
- subventions pour encourager le maintien dans l’emploi des travailleurs ayant contracté un handicap dans le cadre de leur travail;
- crédits d’impôts pour chaque nouveau travailleur handicapé (ils peuvent être limités dans le temps);
- subventions pour couvrir les coûts des aménagements sur le lieu de travail; et
- réductions des charges de sécurité sociale pour les travailleurs handicapés.
- Appuis techniques et personnels
La ligne de démarcation entre des soutiens techniques, personnels ou même financiers peut être très étroite. Est-ce que l’assistance d’un chien guide pour une personne souffrant d’une déficience visuelle relève d’un appui personnel ou technique ? Dans un contexte d’emploi, ce serait plutôt un appui technique. La catégorisation est de toute manière moins importante que l’appui lui-même et le rôle qu’il joue en permettant à une personne handicapée d’exercer ses droits.
La Slovénie exige que certaines organisations accordent la priorité aux personnes non voyantes lors du recrutement pour le poste de téléphoniste par exemple
D’autres soutiens non financiers liés au travail et à l’emploi incluent notamment l’assistance pour obtenir un permis de conduire spécial, les services d’un tuteur pour faciliter la transition vers l’emploi, le soutien post-placement, les assistants personnels (qui interviennent, le cas échéant, en matière d’hygiène personnelle ou de transport par exemple), la mise à disposition de lecteurs pour des travailleurs déficients visuels, en particulier pendant la période initiale d’une formation ou d’un emploi, la mise à disposition d’interprètes en langue de signes pendant les interviews ou sur le lieu de travail, des services de promotion, des subventions pour l’achat ou la fourniture directe d’aides personnelles (par exemple une assistance par ordinateur, des vêtements, des manuels), ainsi que des aides techniques et des appareillages.
- Systèmes de quotas
A la fin de 1923, l’Autriche, la France, l’Allemagne, l’Italie et la Pologne ont adopté un système de quotas qui obligeait les employeurs à embaucher des vétérans de guerre handicapés. De nombreux autres pays européens leur ont emboîté le pas après la Seconde Guerre mondiale, du fait notamment des niveaux de chômage élevés parmi les personnes handicapées et de l’échec général de l’approche volontaire. Tous ces systèmes ont été finalement étendus pour couvrir aussi les civils handicapés.
Tous les systèmes de quota exhortent les employeurs à recruter un pourcentage minimum défini de travailleurs handicapés, mais des divergences existent entre les systèmes, en particulier pour ce qui concerne le caractère obligatoire ou non-obligatoire des dispositions et la nature et l’efficacité des sanctions appliquées aux employeurs qui ne respectent pas leurs obligations.
- Législation contre la discrimination
Quelques pays européens, comme le Danemark, la Finlande et la Suède et d’autres pays, dont l’Afrique du Sud, l’Australie, le Canada et les États-Unis, n’ont pas adopté de systèmes de quota préférant améliorer la formation et la réadaptation professionnelles et renforcer l’approche volontaire. Par ailleurs, grâce au lobbying croissant des personnes handicapées et de leurs organisations représentatives, de plus en plus de pays se sont engagés sur la voie de la législation contre la discrimination, basée souvent sur l’expérience des États-Unis relativement à la législation en faveur des droits civils dans les années 1960.
Un rapport de 2000 indique que 40 des 189 États Membres des Nations Unies avaient adopté une forme ou une autre de législation antidiscriminatoire à l’intention des personnes handicapées.
- Mesures de persuasion
Beaucoup de pays recourent à des mesures non obligatoires basées sur la persuasion et l’autorégulation à titre de complément ou d’alternative aux mesures obligatoires basées sur la législation ou les systèmes de quotas, dans l’objectif déclaré de promouvoir l’emploi des personnes handicapes.
- Gestion du handicap
La gestion du handicap est une pratique qui s’est développée au cours des dernières années dans l’objectif de faciliter le recrutement, la promotion, le maintien dans l’emploi et le retour à l’emploi des personnes handicapées. Sur le lieu de travail, la gestion du handicap est un processus proactif de promotion de l’accès des personnes handicapées à l’emploi et de leur promotion, souvent intégré aux pratiques de développement des ressources humaines; elle couvre également les stratégies pour traiter les questions d’accidents de travail et d’invalidité, avec un large éventail d’actions en faveur de la prévention, de la réadaptation et du retour à l’emploi dans des conditions de sécurité.
- Mécanismes de consultation
La convention n° 159 de l’OIT exige que les organisations syndicales et patronales et les organisations de et pour les personnes handicapées soient consultées sur la mise en œuvre de la politique nationale relative à la réadaptation professionnelle et l’emploi. La recommandation n° 168 stipule que ces organisations devraient également contribuer à la formulation de politiques sur l’organisation et le développement de services de réadaptation professionnelle et propose une série de recommandations sur la forme que cette participation pourrait prendre. Certains gouvernements rapportent que des organismes permanents chargés de mener les consultations avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs ont été créés (en Australie, au Burkina Faso, en Grèce, en Lituanie notamment). Dans d’autres pays (Argentine, Costa Rica, Islande, Suriname, Thaïlande, Zambie par exemple), les consultations semblent ne concerner que les organisations de et pour les personnes handicapées.
- Information, suivi et évaluation
Information
Le recueil de directives pratiques de l’OIT sur la gestion du handicap sur le lieu de travail (OIT 2002) définit une personne handicapée comme «une personne dont les perspectives de trouver, de retrouver ou de conserver un emploi convenable ainsi que de progresser professionnellement sont sensiblement réduites à la suite d’un handicap physique, sensoriel, intellectuel ou mental dûment reconnu». Il s’agit d’une version légèrement élargie de la définition utilisée dans la convention n° 159 de l’OIT, qui a passé avec succès l’épreuve du temps depuis son adoption en 1983. A des fins pratiques, on peut considérer que la définition du recueil de directives pratiques s’applique à toutes les sections généralisées de ce rapport.
La convention n° 159 de l’OIT exige que les organisations syndicales et patronales et les organisations de et pour les personnes handicapées soient consultées sur la mise en œuvre de la politique nationale relative à la réadaptation professionnelle et l’emploi
Suivi
Chaque convention des Nations Unies prévoit la création d’un organisme de suivi des traités chargé de contrôler l’application de la convention concernée par les Etats Parties qui l’ont ratifiée. Le processus a ses limites : si les Etats sont tenus de se conformer aux dispositions des conventions qu’ils ont ratifiées, les organismes de supervision n’ont aucun pouvoir coercitif. Les ONG demandent de plus en plus souvent que ces organismes deviennent plus proactifs.
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