Auteur (s) : L’Alliance pour Refonder la Gouvernance en Afrique (ARGA)
Type de publication : Etude Académique
Date de publication : 2015
Lien vers le document original
Dégradation de l’environnement et des ressources naturelles, insécurité alimentaire généralisée, stress hydrique, augmentation de la pauvreté, risques sanitaires, troubles sociaux et politiques, mouvements migratoires, etc., les conséquences du changement climatique font l’objet des évaluations les plus pessimistes. Continent contribuant le moins aux causes de ce désastre parce que ses émissions de gaz à effet de serre sont insignifiantes, l’Afrique est celui qui en subit directement et paradoxalement les effets les plus néfastes en raison de ses fragilités de toutes sortes – politiques, économiques, sociales – et de ses faibles capacités de réponse et d’adaptation, démontrant ainsi que la problématique du climat ne saurait être enfermée dans le cadre étroit des frontières stato-nationales.
Enjeu mondial, la question climatique reste néanmoins marquée par la prédominance des intérêts nationaux ou catégoriels. Victime de la structuration de la société internationale, celle-ci étant encore ordonnée par le principe des États-nations et de la souveraineté nationale, elle doit ainsi composer avec les difficultés pour sortir d’un modèle de développement néfaste pour le climat mais revendiqué par certains États – notamment émergents au nom du droit au développement ou instrumentalisé par les acteurs qui en tirent le plus profit. Les multinationales ou la finance mondiale le font pour définir un ordre de priorité adapté à chaque situation par exemple entre atténuation et adaptation ou encore pour déterminer la part contributive des pays développés, plus grands émetteurs de gaz à effet de serre, dans le financement des efforts nécessaires à l’atténuation, à l’adaptation et à la transition.
Dans un tel contexte, la position des États africains reste très fragile dans le cadre des négociations sur le climat. En effet, malgré les initiatives prises au plan continental et régional et évoquant la nécessité de définir une position africaine commune, les États sont individuellement représentés, ni l’Union africaine ni les organisations régionales n’étant des parties à la CCNUCC. Or, pris individuellement, ils ne sont pas en mesure de défendre convenablement leurs intérêts, l’enferment dans les carcans stato-nationaux aggravant leurs faiblesses en termes d’expertise et de poids politique et économique.
La lutte contre les changements climatiques est également victime des faiblesses liées à la gouvernance. La diversité des causes, essentiellement anthropiques, et des conséquences politiques, économiques, sociales et environnementales en démontre le caractère transversal, justifiant à raison qu’elle soit traitée comme un enjeu de gouvernance.
Des efforts considérables ont été faits de ce point de vue sur le plan des instruments internationaux pour promouvoir une approche holistique plus adaptée à la problématique. Elle reste néanmoins encore plombée par les insuffisances de la gouvernance mondiale, au rang desquelles la prévalence du principe de souveraineté nationale au détriment de la constitution d’une véritable communauté d’intérêts autour du climat et l’absence d’un principe de responsabilité assorti d’un système contraignant d’obligations juridiquement sanctionnées.
La position des États africains reste très fragile dans le cadre des négociations sur le climat
Les collectivités territoriales sont les premières victimes des risques liés aux changements climatiques dont elles subissent les effets directs. Aussi, dans la plupart des Etats, l’essentiel des secteurs concernés par les changements climatiques, ont fait l’objet de transfert de compétences au profit des gouvernements locaux. Or ces derniers sont confrontés à d’énormes difficultés pour définir et prendre en charge les mesures d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques.
Dès lors, on comprend aisément que malgré les difficultés, les acteurs des territoires s’impliquent dans des actions concrètes d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques et créent des réseaux internationaux pour défendre et promouvoir les intérêts des territoires. Ils jugent à raison que le local constitue le niveau d’intervention stratégique dans la mise en œuvre de politiques durables d’adaptation et, partant, revendiquent non seulement une place dans le cadre des négociations multilatérales mais surtout que l’action climatique soit désormais fondée sur une approche territoriale.
De la pensée à l’action stratégique sur et pour le climat
La nature et l’état des changements climatiques, tout comme les scénarios prospectifs, appellent donc à dépasser le principe de « l’action-réaction » et la juxtaposition d’initiatives et de politiques sectorielles pour engager une pensée stratégique innovante qui, seule, offre aux collectivités locales en partenariat avec les autres acteurs la possibilité de planifier la gestion et de projeter les transitions ainsi que le futur du climat.
Les collectivités territoriales sont les premières victimes des risques liés aux changements climatiques dont elles subissent les effets directs
Fondamentalement, la pensée et l’action stratégiques sur et pour le climat reposent sur une réflexion structurée par le principe de l’agrégation qui articule l’unité de la problématique des changements climatiques et la diversité de ses ingrédients ainsi que les séquences temporelles des court, moyen et long termes. Elle postule une pensée spécifique et une action innovante de l’Afrique sur le phénomène et plus généralement sur l’environnement.
Si les changements climatiques sont une donnée planétaire et le climat un Bien public mondial, il n’en demeure pas moins que l’environnement est fortement assujetti dans sa préservation comme dans sa dégradation aux perceptions, à la pensée et aux pratiques locales. Dès lors, la réflexion et l’action en faveur du climat supposent l’implication bénéfique et réussie des collectivités locales qui, à son tour, pose l’impératif de construire une pensée endogène spécifique sur le climat, de consacrer le territoire comme siège des mutations et des innovations, de renforcer les capacités des acteurs et développer des outils adaptés au soutien de la stratégie.
Construire une pensée endogène spécifique sur le climat
Analysées en rapport avec les sociétés locales, la pensée et l’action stratégiques pertinentes sur et pour le climat se doivent de prendre la pleine mesure de la dimension anthropologique de l’environnement et des phénomènes naturels, particulièrement au plan culturel et socio-économique.
Construire une pensée endogène sur le climat, c’est pour l’Afrique et ses collectivités locales, décloisonner et relier les concepts universels aux référents et valeurs culturels voire cultuels et religieux des sociétés locales. Cette approche alliant les « vérités » scientifiques et les « croyances » populaires permet de développer à la fois une compréhension globale des phénomènes climatiques, une appropriation locale de la biosphère et un engagement durable des communautés pour les mutations nécessaires à la préservation de l’environnement.
Une telle entreprise suppose un dialogue entre les hommes de sciences et les hommes de savoir ou initiés des communautés locales, notamment pour mutuellement connaître et comprendre l’ésotérisme des pratiques socio-culturelles comme la rationalité des positions scientifiques afin d’élaborer ensemble des perspectives communes pour le climat.
Consacrer le territoire comme siège des mutations et des innovations
Le climat est par essence le domaine qui précise les limites de l’adage qui, analysant fort pertinemment l’interdépendance entre les problèmes et entre les échelles territoriales, propose de « penser globalement et agir localement ». La réflexion stratégique sur le climat doit resituer la place et le rôle du territoire local comme acteur-pivot, comme lieu de prise de conscience collective, de mobilisation et d’action créative.
Consacrer le territoire comme siège des mutations et des innovations, c’est développer une approche systémique et inclusive partant des réalités des milieux naturels et des systèmes humains, sous le leadership des collectivités locales en partenariat avec toutes les familles d’acteurs, dans le croisement des défis et des échelles. L’implication et la pleine responsabilisation du territoire et des collectivités locales dans la jugulation des effets des changements climatiques et la protection de la biodiversité permettent de développer une fine connaissance et une plus grande maîtrise des déterminants anthropiques, de cerner les aspirations et projets des communautés et des acteurs et, subséquemment, d’adopter et de mettre en œuvre des mesures adéquates avec toute la précision et la célérité requises. La réalisation de cet enjeu exige des politiques de décentralisation plus audacieuses, des processus de développement local plus endogènes et prospectifs et une subsidiarité plus tournée vers l’action collective que la répartition de compétences. Elle suppose également que les territoires soient solidaires et équitablement préparés à faire face aux enjeux et aux défis climatiques.
Construire une pensée endogène sur le climat, c’est pour l’Afrique et ses collectivités locales, décloisonner et relier les concepts universels aux référents et valeurs culturels voire cultuels et religieux des sociétés locales
Renforcer les capacités locales
La réconciliation de la biosphère avec des modes de développement soutenus par la durabilité nécessitent la mobilisation inclusive et la participation active de toutes les familles d’acteurs, avec une reconnaissance mutuelle dans le cadre de processus d’apprentissage collectif. Il ne suffit pas que les acteurs et principalement les collectivités locales aient une conscience et une volonté favorable au climat, encore faudrait-il qu’ils aient les aptitudes et les attitudes pour développer une connaissance et une action en adéquation avec les enjeux et les objectifs poursuivis. Renforcer les capacités locales, c’est développer une démarche qui permet aux collectivités locales et aux acteurs locaux en général soutenus et appuyés par les États et la Communauté internationale de développer leurs ressources cognitives, humaines et techniques afin d’assumer pleinement les actes de leur fonction.
La complexité comme la sensibilité des changements climatiques exigent de lier le renforcement des capacités des acteurs au développement et à l’accompagnement de la recherche sur le climat pour se prémunir, notamment de simples convenances et de leurs impacts néfastes sur le long terme.
Développer des outils adaptés au soutien de la stratégie
La stratégie assise sur le décloisonnement et la solidarité mettant ainsi en relation directe les problématiques, les acteurs, les ressources et les échelles n’est efficace que si elle est adossée dans sa mise en œuvre à des outils attentifs au climat et dont la pertinence et la cohérence sont constamment recherchées et établies. Des outils divers et variés devront être conçus, notamment dans les domaines normatif, politique et technique afin d’assurer que les enjeux et défis du climat sont effectivement intégrés dans la gestion et dans les dynamiques des territoires locaux.
Développer des outils adaptés au soutien de la stratégie, c’est élaborer et implémenter effectivement des lois et règlements, une planification du développement durable des territoires déclinée en plan d’action et des supports pédagogiques et informatifs qui posent et garantissent les fondamentaux du climat pour réduire et prévenir la vulnérabilité et les catastrophes, notamment dans l’organisation territoriale, la réalisation d’infrastructures, l’élaboration des projets et les modes d’exploitation des ressources naturelles.
LE FINANCEMENT DE L’ACTION CLIMATIQUE DES TERRITOIRES
Mettre en cohérence échelle des conséquences du changement climatique et échelle des remèdes par le prisme du territoire
Il apparaît clairement que les estimations des besoins sont encore très incertaines – alors même qu’un objectif de financement, à travers le Fonds vert pour le climat, de 100 millions de dollars par an d’ici à 2020 a été fixé depuis 2009. En grande partie, ces incertitudes sont liées à la difficulté de déterminer exactement les conséquences des changements climatiques. Un décalage s’opère ainsi entre les montants attendus estimés actuellement et l’évolution des profils de risque des pays africains.
Il s’y ajoute que, d’après les estimations de la Banque mondiale faites en 2013, sur l’ensemble des mesures d’atténuation et d’adaptation approuvées pour l’Afrique, moins d’un tiers a été effectivement décaissé. Aussi, la mesure des flux financiers en direction du climat reste problématique en raison de grandes disparités dans les méthodes et les critères de comptabilisation retenues et de l’absence d’instances reconnues pour y procéder.
La communauté internationale doit en grande partie prendre en charge les coûts liés aux mutations vers des politiques de développement en Afrique qui intègrent les changements climatiques. Il s’agit certes d’une responsabilité partagée entre tous les pays mais le consensus est admis qu’elle incombe au premier chef aux pays développés et aux grands pays émergents qui sont les plus grands producteurs de gaz à effet de serre.
La question de la détermination des acteurs bénéficiaires des financements est celle qui touche particulièrement les acteurs locaux. Ils ont encore énormément de difficultés à accéder à l’ensemble des financements disponibles. La place des collectivités territoriales, des communautés et organisations locales ne fait pas l’objet de négociations et de discussions à la mesure de l’importance des effets des changements climatiques sur leur vie quotidienne et n’est pas suffisamment prise en compte pour améliorer la transparence, l’efficacité et l’efficience des financements.
D’après les estimations de la Banque mondiale faites en 2013, sur l’ensemble des mesures d’atténuation et d’adaptation approuvées pour l’Afrique, moins d’un tiers a été effectivement décaissé
Aborder l’ensemble de ces défis liés au financement du changement climatique par le prisme du territoire est devenu un enjeu majeur au regard des orientations actuelles des négociations intergouvernementales. Qu’il s’agisse de défis globaux est incontestable ; que ces défis nécessitent des évolutions majeures du droit international et des politiques nationales est tout aussi incontestable ; mais il reste que la lutte contre le changement climatique ne connaîtra des résultats tangibles que s’il y a une adéquation entre l’échelle des conséquences et l’échelle des remèdes.
Mobiliser davantage de financements au profit direct des acteurs locaux
Accroître les flux financiers au profit des acteurs locaux passe par la combinaison de plusieurs mesures, d’abord au niveau international et au niveau national, ensuite au niveau local. A l’échelle internationale, il existe des financements dédiés aux acteurs locaux, à l’instar du FEM/ONG qui est la partie du Fonds pour l’Environnement mondial (FEM) destinée au financement de l’action des organisations et collectivités locales. Cependant, les montants mobilisés, notamment par les fonds multilatéraux, rapportés aux besoins, restent relativement faibles et sont essentiellement tournés vers les mesures d’atténuation. Il s’avère donc nécessaire non seulement d’augmenter la part des financements alloués aux acteurs locaux mais aussi de s’appuyer sur l’expérience du FEM/ONG pour inciter à ce que tous les fonds existants ou à créer comportent un volet dédié directement aux territoires.
Par ailleurs, les financements internationaux alloués aux États qui définissent leurs propres priorités en matière de changement climatique pourraient être subordonnés à la réalisation de transferts aux profits des collectivités locales. Il en serait ainsi, par exemple, des financements des Plans d’action nationaux d’adaptation aux changements climatiques (PANA).
Au plan national, la mobilisation des ressources endogènes par les États est une priorité pour autofinancer les actions d’adaptation et d’atténuation. L’environnement étant souvent une compétence transférée dans les processus de décentralisation, la lutte contre le changement climatique menée par les collectivités territoriales est souvent tributaire de la modicité des fonds transférés pour l’exercice de leurs compétences. Trois voies s’offrent à cet égard pour mobiliser davantage de ressources au profit des collectivités.
D’une part, malgré la rareté des ressources financières, inciter à une plus grande volonté de l’Etat central d’opérer des transferts directs plus importants au profit des collectivités territoriales ; d’autre part, analyser, mesurer et financer, à travers par exemple un fonds national dédié, les actions en faveur du climat pour chaque secteur, comme les transports ou le logement. Enfin, améliorer le cadre juridique et réglementaire de la fiscalité locale afin de permettre aux collectivités territoriales de mobiliser davantage de ressources propres dédiées aux actions d’atténuation et d’adaptation, par exemple en prenant des mesures de taxation sur les ressources naturelles.
Il reste enfin la participation accrue du secteur privé local, national et international dont la mobilisation des financements peut renforcer les ressources des collectivités locales et la capacité de résilience des communautés face aux changements climatiques par le biais de prêts-projets directs, de lignes de crédit pour les institutions financières locales, de produits de microfinance et de micro-assurances aux communautés, par exemple dans le secteur de l’agriculture.
Améliorer les conditions d’accès et les modalités de gestion des financements par les acteurs locaux
Outre le fait que les financements qui leur sont ouverts restent insuffisants, les acteurs locaux ont beaucoup de difficultés pour y accéder. Deux obstacles majeurs constituent pour eux des facteurs d’éviction : la complexité des procédures de demande, d’un côté, chaque fonds ayant en plus ses propres règles et mécanismes, et la nature des critères exigés, de l’autre. Il en est ainsi notamment des montants minimum fixés qui excluent les projets de taille modeste alors que ce sont des initiatives qui peuvent avoir des effets directs et bénéfiques pour les territoires concernés. De plus, surtout pour les financements internationaux, la complexité de l’architecture du financement international du climat nuit à la connaissance et à la lisibilité des financements existants. Même les États sont confrontés à ces difficultés, a fortiori les collectivités locales, les organisations et les communautés locales.
Pour faire face à ces obstacles, des propositions émergent. Les premières touchent aux fonds eux-mêmes, particulièrement le Fonds vert pour le climat : il s’agit d’une part de sa décentralisation afin de l’ouvrir aux collectivités locales ; il s’agit, d’autre part, et structurellement, de l’ériger en fonds catalytique de tous les financements internationaux afin de simplifier leur architecture ; enfin les collectivités estiment que leur représentation au sein des instances du fonds est une nécessité pour mieux défendre les intérêts des territoires dans l’allocation des ressources.
Les autres propositions touchent aux acteurs locaux, particulièrement le renforcement de leurs capacités pour accéder à l’information et élaborer des projets éligibles aux financements.
Enfin, les dernières propositions concernent la nécessité d’orienter davantage les financements vers les projets écoresponsables, les énergies renouvelables, les projets mixtes de financement multisectoriel combinant la lutte contre le changement climatique et certaines de ses conséquences directes sur la vie des acteurs des territoires et qui bénéficient déjà d’importants financements.
RENFORCER LA COOPÉRATION ENTRE LES ACTEURS ET LES ÉCHELLES
Lorsque l’on aborde la problématique du changement climatique par le prisme de la gouvernance, la question de l’articulation des échelles de gouvernance et des interventions des acteurs devient cruciale. La gouvernance multi-niveaux trouve ici tout son sens dans la mesure où aussi bien la traduction concrète des conséquences du changement climatique que la recherche des solutions pour y remédier s’accommodent mal avec le traditionnel saucissonnage des échelles locale, régionale et mondiale et la division des compétences. Les difficultés rencontrées ailleurs par des processus de décentralisation qui ne mobilisent pas suffisamment le principe de subsidiarité active sont encore plus prégnantes en matière de changement climatique.
Mettre en place des cadres de concertation, de coordination et de mutualisation sur le changement climatique
Le succès de la stratégie de lutte contre le changement climatique est étroitement dépendant de la manière dont cette stratégie est élaborée et mise en œuvre. La participation de toutes les catégories d’acteurs doit être guidée par le souci, non pas de faire adhérer les acteurs locaux à des politiques souvent définies par le haut, mais plutôt de créer les conditions et les mécanismes qui leur permettent de co-construire ces politiques afin d’en garantir la légitimité et l’efficacité. A l’échelle de chaque territoire, le défi principal est de déterminer la manière d’articuler les interventions d’acteurs très divers, les politiques sectorielles pouvant avoir des effets sur le climat ainsi que les relations avec les autres territoires et les autres échelles de gouvernance, de l’échelle régionale à l’échelle mondiale. C’est avant tout un défi méthodologique car la prévalence des intérêts catégoriels, l’absence de dialogue entre les secteurs, les territoires et les échelles sont autant d’obstacles à la construction d’une intelligence collective sur le changement climatique et les mesures nécessaires pour y remédier.
Les autres propositions touchent aux acteurs locaux, particulièrement le renforcement de leurs capacités pour accéder à l’information et élaborer des projets éligibles aux financements
Renforcer les partenariats impliquant effectivement les territoires
L’action isolée des acteurs et la dispersion des initiatives ne sont pas à la hauteur de la nature et de l’importance des défis liés au changement climatique et des mesures d’adaptation et d’atténuation à mettre en œuvre. A la coordination et à l’harmonisation des interventions, il faut aussi ajouter la définition d’actions communes dans le cadre de partenariats adaptés au niveau mondial et national et à l’échelle locale.
Un partenariat sérieux sur une nouvelle gouvernance mondiale du climat doit laisser toute sa place aux acteurs locaux, notamment par leur participation à toutes les instances de décision et de définition des politiques.
Au-delà des négociations mondiales, c’est la question du renforcement des partenariats horizontaux sur des projets communs qui doit être posée. Sans attendre les États, d’immenses champs de collaboration Nord-Sud et Sud-Sud peuvent être ouverts entre collectivités locales sur le transfert de compétences, d’expertises et de technologies, sur l’échange de bonnes pratiques et d’expériences, sur l’accompagnement dans l’élaboration de plans climat ou encore la recherche de financements. Enfin, il existe un champ relativement vierge qui reste à explorer, celui des partenariats quadripartites impliquant à la fois l’État, la société civile, le secteur privé et les collectivités locales.
Les Wathinotes sont soit des résumés de publications sélectionnées par WATHI, conformes aux résumés originaux, soit des versions modifiées des résumés originaux, soit des extraits choisis par WATHI compte tenu de leur pertinence par rapport au thème du Débat. Lorsque les publications et leurs résumés ne sont disponibles qu’en français ou en anglais, WATHI se charge de la traduction des extraits choisis dans l’autre langue. Toutes les Wathinotes renvoient aux publications originales et intégrales qui ne sont pas hébergées par le site de WATHI, et sont destinées à promouvoir la lecture de ces documents, fruit du travail de recherche d’universitaires et d’experts.
The Wathinotes are either original abstracts of publications selected by WATHI, modified original summaries or publication quotes selected for their relevance for the theme of the Debate. When publications and abstracts are only available either in French or in English, the translation is done by WATHI. All the Wathinotes link to the original and integral publications that are not hosted on the WATHI website. WATHI participates to the promotion of these documents that have been written by university professors and experts.