Auteur (s): Amandine Gnanguênon
Organisation affiliée: Observatoire Boutros-Ghali du maintien de la paix
Type de publication: Note de recherche
Date de publication: Septembre 2018
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Introduction
Comme le rappelait en 2001, Kofi Annan, ancien Secrétaire général des Nations unies : « Je ne pense pas que la mise en œuvre de stratégies préventives soit chose facile. Les coûts de la prévention doivent être payés immédiatement, alors que les bénéfices ne seront recueillis que dans un avenir lointain. » L’an dernier, lors de son entrée en fonction au même poste, Antonio Guterres affirmait lui aussi sa détermination à faire de la prévention des conflits une priorité pendant son mandat.
Les Nations unies ne sont bien entendu pas les seules à s’engager dans la prévention qui regroupe plusieurs catégories d’actions dont la médiation, la conciliation ou les bons offices. L’alerte précoce, qui se caractérise par une dimension à la fois technique et politique, est l’une d’entre elles. Elle se définit comme la « collecte systématique et l’analyse d’information sur des régions en crise et dont la vocation est (1) d’anticiper le processus d’escalade dans l’intensité du conflit ; (2) développer des réponses stratégiques à ces crises ; (3) de présenter des actions aux acteurs concernés afin de faciliter la prise de décision ».
Dans la zone Sahara-Sahel, qui représente 40 % de l’Afrique de l’Ouest, l’impact des crises sur les pays frontaliers a incité plusieurs organisations régionales, telles que la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et le Conseil de l’entente, à développer leurs propres mécanismes de recueil de données afin de fournir aux autorités politiques des outils d’aide à la décision.
Dans ce contexte, afin d’éviter la duplication des mandats et la multiplication des coûts financiers, il est essentiel de faire un bilan des dispositifs déjà opérationnels. Bien que confronté à des obstacles politiques, techniques et institutionnels, le mécanisme d’alerte précoce de la CEDEAO, plus connu sous l’acronyme anglais ECOWARN (ECOWAS5 Early Warning and Response Network) peut être considéré comme le plus abouti sur le continent africain.
Résultat d’une recherche documentaire et de dizaine d’entretiens menés à Cotonou, Lomé et à Abuja en mars et juin 2018, ce rapport s’interroge sur la manière dont le mécanisme d’alerte précoce et de réponse de la CEDEAO contribue à la prévention des conflits en Afrique de l’Ouest.
LE SYSTÈME D’ALERTE PRÉCOCE DE LA CEDEAO, ÉVOLUTIONS D’UN MÉCANISME PRÉCURSEUR EN AFRIQUE
ECOWARN, une composante alerte précoce qui a fait ses preuves
ECOWARN s’inscrit dans un dispositif légal et institutionnel, développant les principes, les objectifs et les moyens requis pour intégrer la prévention dans l’agenda de la CEDEAO. Coordonné par la Direction de l’alerte précoce (DAP) à Abuja (Nigeria), ce mécanisme s’appuie sur un réseau de moniteurs présents dans chaque État et quatre bureaux régionaux, actuellement remplacés par des centres nationaux
Le directeur de l’alerte précoce et son équipe d’analystes et de spécialistes du Système d’information géographique (SIG) sont en charge du Centre d’observation et de suivi (COS), appelé aussi salle de veille, basé à la Commission de la CEDEAO. Conformément au Protocole du Mécanisme de 1999, les activités de la Direction se caractérisent par la collecte, le suivi et l’analyse des données ainsi que l’élaboration de rapports avec des recommandations, transmis au Président de la Commission de la CEDEAO.
Différents supports écrits, conçus comme des outils d’aide à la décision, sont produits à la DAP : les actualités quotidiennes, les rapports de situation par pays ou régionaux (journalier, hebdomadaire, trimestriel et annuel), les alertes, les notes de situation ou thématiques, etc. Alors que certains experts critiquent des contenus trop généraux et sans plus-value, la variété, la périodicité et la quantité de documents rédigés témoignent d’un dispositif relativement abouti en matière d’analyse. Parmi les autres activités au COS, le travail de vérification et de croisement des données est réalisé à partir de nombreux canaux d’informations, notamment celui du Reporter terrain d’ECOWARN.
Le mécanisme d’alerte précoce et de réponse de la CEDEAO bénéficie de la présence de 77 moniteurs, appelés autrefois « points focaux », répartis dans les quinze États de l’Afrique de l’Ouest. Ces équipes, composées uniquement de ressortissants nationaux, permettent d’avoir des observateurs constamment présents sur le terrain afin de collecter des données locales et de les entrer manuellement dans le système.
Les coûts de la prévention doivent être payés immédiatement, alors que les bénéfices ne seront recueillis que dans un avenir lointain
Les informations recueillies servent chaque semaine à remplir un formulaire en ligne, composé de 66 indicateurs prédéfinis (94 indicateurs à l’origine) dont le nombre et la nature seront revus prochainement pour « mieux prendre en compte les nouvelles menaces ». Ces rapports de situation donnent un aperçu hebdomadaire de la situation sécuritaire dans chaque État de la région.
Des rapports d’incidents permettent en outre de signaler à tout moment chaque événement ayant un impact sur la sécurité humaine. Au regard des zones à couvrir et de la nature transnationale de certaines menaces (criminalité transfrontalière, corruption, blanchiment d’argent, circulation des armes légères, extrémisme religieux), le nombre de moniteurs reste insuffisant pour traiter de l’ensemble des problématiques sécuritaires.
La création des mécanismes nationaux d’alerte précoce et de réponse, une nouvelle phase pour renforcer l’efficacité du dispositif
La CEDEAO a entrepris, depuis quatre ans, de mettre en place des mécanismes nationaux d’alerte précoce et de réponse rapide (MNAPR). Ces derniers réunissent les composantes actuelles de son dispositif (réseau de moniteurs, COS et acteurs internes à la CEDEAO) et des centres nouvellement créés, en charge de la coordination du mécanisme et placés sous la tutelle des États. L’objectif de cette décentralisation est de permettre aux intervenants sur le terrain de transformer plus rapidement les messages d’alerte en action. La CEDEAO s’efforce en effet d’inciter les représentants de chaque État à s’impliquer davantage en collaboration avec les OSC afin de relever deux défis majeurs : coordonner les actions et suivre leur mise en œuvre.
Le premier centre national de coordination du mécanisme d’alerte précoce et de réponse (CNCMAPR) a ouvert à Bamako en octobre 2017. En 2018, quatre autres centres ont ouvert au Burkina Faso, au Liberia (février), en Côte d’Ivoire (mai) et en Guinée Bissau (juillet). Le gouvernement du Nigeria a également manifesté son intérêt pour l’ouverture d’un centre avant la fin de cette même année.
En collaboration avec les services de l’État et la CEDEAO, le mécanisme national d’alerte précoce et de réponse affiche un double objectif :
- Donner mandat aux centres pour « alerter le gouvernement de menaces éventuelles sur les populations, proposer des réponses adaptées aux menaces identifiées, identifier en retour les structures de réponse (tant au niveau de l’État, la société civile, les communautés, les partenaires au développement, etc.), faciliter, coordonner, et faire le suivi de la mise en œuvre des activités liées à la réponse ».
- Associer directement « les États membres [qui] mandatent à travers un décret présidentiel tous les services publics compétents aux niveaux national et régional à soumettre régulièrement tous les dossiers, données et informations sur les questions relatives à la sécurité humaine au Centre ».
Les cinq premiers centres serviront d’établissements pilotes en attendant l’ouverture dans les dix autres États, conditionnée au déblocage de fonds.
Des atouts du système d’alerte à l’opérationnalisation des centres, un bref bilan d’étape
Les mécanismes nationaux d’alerte précoce et de réponse bénéficient de deux atouts majeurs ayant favorisé la reconnaissance d’ECOWARN comme dispositif novateur en Afrique : la relation privilégiée entre la CEDEAO et WANEP et l’adaptation des indicateurs en fonction des facteurs de conflit. L’opérationnalisation des cinq premiers centres représente, en outre, une nouvelle avancée majeure pour la CEDEAO. Deux défis risquent cependant de fragiliser ce dispositif au plan national : le manque d’impartialité dans les analyses et des niveaux d’opérationnalité différents entre les centres.
Au regard des zones à couvrir et de la nature transnationale de certaines menaces (criminalité transfrontalière, corruption, blanchiment d’argent, circulation des armes légères, extrémisme religieux), le nombre de moniteurs reste insuffisant pour traiter de l’ensemble des problématiques sécuritaires
Depuis 2002, la coopération entre la CEDEAO et WANEP, unique en Afrique, est une réelle valeur ajoutée dans la relation que l’organisation régionale entretient avec les OSC. La CEDEAO bénéficie à la fois de l’expérience du WANEP en matière de prévention des conflits et de ses liens privilégiés avec les OSC locales. Depuis la signature d’un MoU en 2004, renouvelable tous les cinq ans, WANEP fait partie intégrante du système régional d’alerte précoce et de réponse, en contribuant à la collecte et à l’analyse des informations.
En matière d’analyse transversale, les défis restent considérables, comme en témoigne les systèmes de conflits au Sahel ou dans le bassin du lac Tchad qui nécessitent une mise à jour régulière des outils. Cette inadéquation entre les indicateurs de l’analyse et les facteurs d’instabilité régionale a longtemps constitué une des faiblesses de l’alerte précoce. Il a donc été décidé que les analystes au COS feraient un suivi des dossiers non plus à partir d’un découpage par pays mais selon cinq thématiques : crime et criminalité ; sécurité ; gouvernance et droits humains ; santé ; environnement.
S’il est sans aucun doute trop tôt pour évaluer l’efficacité des premiers centres nationaux, certaines questions techniques, politiques et institutionnelles devront être abordées pour préserver leur opérationnalité sur le long terme. Au stade de leur développement actuel, deux défis méritent de faire l’objet d’une attention particulière.
- Garantir l’impartialité des analyses et des recommandations des centres vis-à-vis du pouvoir politique
La volonté de la CEDEAO d’impliquer en priorité les représentants des gouvernements et d’autres institutions nationales impose de veiller à l’autonomie dont les personnels des centres feront l’objet à l’égard du pouvoir politique. Certes, le recrutement parmi des fonctionnaires de l’État a été organisé de manière à assurer une pérennité au projet. La présence de nombreux représentants du gouvernement ne risque-t-elle pas cependant de fragiliser l’impartialité et la neutralité dans l’analyse des données, le choix des acteurs pour répondre aux crises et la formulation des recommandations ?
- Maintenir un niveau d’opérationnalité similaire entre les centres
Le personnel à Abuja et dans les centres nationaux bénéficient de programmes de renforcement des capacités de la part de nombreux bailleurs pour la collecte, l’analyse des données et la rédaction de recommandations. L’harmonisation des procédures et méthodes de travail entre les centres, qui couvrent trois zones linguistiques et culturelles (francophone, anglophone, et lusophone) devra également être prise en compte.
Les mécanismes nationaux d’alerte précoce et de réponse bénéficient de deux atouts majeurs ayant favorisé la reconnaissance d’ECOWARN comme dispositif novateur en Afrique : la relation privilégiée entre la CEDEAO et WANEP et l’adaptation des indicateurs en fonction des facteurs de conflit
Dans certains pays, comme en Guinée-Bissau, les coupures fréquentes d’électricité et le manque d’accès à des connections internet haut débit restent néanmoins un obstacle à surmonter. Les problèmes de réseau ou de connexion ne permettent pas de faire remonter l’information rapidement ou de la vérifier.
RÉDUIRE LE DÉCALAGE ENTRE L’ALERTE ET LA RÉPONSE, UN DÉFI MAJEUR POUR LES ACTEURS DE LA PRÉVENTION
L’un des principaux défis pour la CEDEAO consiste à réduire le fossé entre l’alerte et la réponse, tout en associant trois niveaux d’acteurs. L’organisation régionale se heurte ainsi à trois impératifs : dépasser ses blocages institutionnels pour assurer une continuité entre alerte et réponse ; inciter les autorités nationales à s’engager dans la mise en œuvre de solutions rapides et contribuer à la reconnaissance du rôle des acteurs locaux au plan régional.
Les blocages institutionnels de la CEDEAO, principal obstacle dans la continuité entre alerte-réponse
Dans le Plan stratégique 2016-2020 & Plan d’action à moyen terme 2016-2020 sur le Système d’alerte précoce et de réponse de la CEDEAO, un constat s’impose : « la pratique au cours des années a créé une séparation artificielle de la composante d’alerte précoce et celle de la réponse ».
Trois raisons permettent notamment d’expliquer ce décalage : les lourdeurs administratives au sein de la CEDEAO ; l’absence de retours sur les rapports de la DAP et le manque de partage d’informations entre la DAP et les autres acteurs internes. La mise en place d’ECOWARN, système de collecte collaboratif et à plusieurs niveaux (local, national et régional), n’a pas permis de compenser les lourdeurs administratives de la CEDEAO en matière de prévention.
« Dans le fonctionnement actuel de la CEDEAO, les chefs d’État ont trop de pouvoir. Ils sont incontournables sur toutes les décisions. Ce qui crée une sorte de jeu d’alliance et de soutien ». La gestion des crises nécessite donc de donner plus de poids à d’autres instances collégiales de la CEDEAO, tels que le Conseil de médiation et de sécurité ou le Conseil des sages.
En outre, le manque de retours sur la pertinence des rapports de la DAP ne permet pas de vérifier si le format et la fréquence des analyses répondent aux besoins des autres directions du Département APPS et aux attentes au niveau de la Présidence de la CEDEAO.
Enfin, l’évaluation de l’efficacité du mécanisme dépend en grande partie de la capacité à relier ses deux composantes : alerte précoce et réponse. Cela suppose de parvenir à mesurer l’impact des analyses produites sur le choix des décisions prises à titre préventif – auquel pourrait s’ajouter l’évaluation des effets de ces mesures sur l’évolution du conflit. Afin de résoudre le problème du lien entre la DAP, chargée de la collecte et de la formulation des recommandations, et les décideurs politiques, la Direction est désormais rattachée directement à la Vice-présidence de la CEDEAO.
Des chefs d’États engagés, un impératif dans la mise en œuvre d’une réponse rapide
Les critiques sur les systèmes d’alerte précoce se sont longtemps focalisées sur l’opérationnalisation de la collecte de données, condition préalable à leur bon fonctionnement. L’attention porte à présent davantage sur la réponse : jugée trop tardive, en décalage avec les attentes ou non mise en œuvre une fois l’alerte donnée. Au-delà du moment de la réponse à proprement parler, le problème réside aussi dans le manque de moyens pour l’exécuter, le défaut de suivi et le manque de coordination. Ces trois derniers volets, faisant encore largement défaut, ont été intégrés en priorité dans la mission des centres nationaux.
La pratique au cours des années a créé une séparation artificielle de la composante d’alerte précoce et celle de la réponse
Sans même parler d’être une priorité, la prévention est rarement inscrite à l’ordre du jour des agendas et des débats politiques nationaux. « Les politiques ne s’inscrivent pas dans une dynamique d’alerte précoce parce qu’ils sont la plupart du temps source du problème ».
Travailler avec la société civile est un moyen de contourner les obstacles liés à la défense d’intérêts politiques. Surtout, « instaurer un mécanisme de contact permanent avec les acteurs concernés, cela implique d’instaurer une relation de confiance ». Or, à l’exception du WANEP qui entretient une relation privilégiée avec la CEDEAO, la société civile est plutôt déconnectée du mécanisme d’alerte précoce régional qui « se limite aux périodes électorales ». « On entend parler de la CEDEAO uniquement quand il y a conflit ».
Les moniteurs travaillant dans le cadre d’ECOWARN sont en effet frustrés par le peu de retours sur les réponses faisant suite aux alertes qu’ils ont envoyées. « Une fois à Abuja, on ne sait pas ce que cela devient » confie un représentant de la société civile qui contribue à ECOWARN. Certains mentionnent un défaut « d’information et de transparence sur l’utilisation des données par la CEDEAO ».
La société civile doit rendre des comptes auprès de ses bailleurs, pourquoi la CEDEAO ne pourrait-t-elle pas faire de même auprès des ressortissants de ses États membres, notamment ceux qui participent directement au fonctionnement de son système ? Une première étape consisterait à donner davantage de visibilité aux actions régionales. La plupart des représentants d’OSC rencontrés regrette le manque de communication de l’organisation. La gestion de la crise en Gambie en 2017 est citée à plusieurs reprises comme un exemple de réussite pour la CEDEAO mais personne ne sait vraiment ce qui a été fait pour prévenir le conflit et pourrait servir de modèle dans d’autres cas. Au final, « les acteurs partent avec les informations. Il n’y a pas de partage d’expérience ».
Enfin, développer des initiatives locales est une chose mais pourquoi ne pas aussi donner davantage de poids et de visibilité à la société civile au plan régional, comme le suggère un fonctionnaire à Lomé, en créant un statut d’observateur à la CEDEAO. Elles seraient ainsi informées en direct des décisions prises et pourraient les relayer auprès de leur « base ».
PISTES DE RÉFLEXION POUR OPÉRATIONNALISER LA CULTURE DE PRÉVENTION DES CONFLITS
Au-delà des efforts à fournir pour relever le défi majeur du décalage entre l’alerte et la réponse, il est nécessaire de prendre en considération plus largement les limites persistantes dans l’opérationnalisation de la prévention. Contrairement aux effets d’annonce, « la culture de la prévention des conflits n’est pas suffisamment entrée dans les mœurs ». En effet, bien que réaffirmée, depuis plusieurs décennies, comme une priorité dans de nombreuses enceintes internationales, la prévention structurelle reste reléguée au second plan. L’expérience a montré que « on est plus sensible à la crise ouverte qu’aux signaux et indicateurs de crise ».
Parmi les raisons, sa mise en œuvre est soumise au bon vouloir de régimes politiques fragilisés par des modes de gouvernance locaux. L’État reste certes une organisation politique de référence, souveraine et un partenaire privilégié de la Communauté internationale. Toutefois, la plupart des conflits en Afrique de l’Ouest puisent leurs origines dans une réponse étatique absente ou défaillante aux besoins de justice, de redistribution des ressources nationales et de protection des populations.
Comme l’illustre le Mali, certaines mesures préventives sont parfois appliquées trop tardivement notamment quand il est nécessaire de concilier au même moment une gestion de crise en cours (prévention conjoncturelle) et la prévention du conflit suivant, à travers la reconstruction de la cohésion sociale (prévention structurelle). La course aux financements, essentiels pour le développement des mécanismes de prévention, biaise encore trop souvent la relation de confiance entre les acteurs locaux et les bailleurs engagés dans le renforcement de leurs capacités (humaines, logistiques et techniques). Afin de promouvoir une culture de la prévention sur le long terme, quatre pistes méritent d’être explorées.
- Renforcer les cadres permanents d’évaluation des actions gouvernementales
- Mettre à profit et promouvoir les outils juridiques, politiques et médiatiques
- Développer des scénarios propres aux défis transnationaux
- Investir en priorité la prévention structurelle.
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